1、县检察委员会改革调研报告 检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，对于提高办案质量和议事水平，强化法律监督，维护公平正义具有非常重要的作用。1999年以来，最高人民检察院将检察委员会工作改革列为六项检察改革措施之一。经过十年的改革，检察委员会的工作在实践中仍有不如意的地方，检察委员会的职能发挥不够全面，表达法律精神和刑事政策的决策能力不强，工作效率不高；在组织形式上行政色彩浓厚，决策议事程序上不够标准合理，影响了检察委员会的权威和作用的发挥。如何加快检察改革步伐，深化检察委员会工作改革，完善检察委员会制度，提高检察委员会的议事能力和工作效率，坚持科学、民主决策，保证依法正确行使检察
2、权，充分发挥检察委员会作用，仍是需要探索的问题。笔者结合实践，就检察委员会改革谈些粗浅看法。 一、检委会运作存在的问题和改革的方向 1980年发布施行的人民检察院检察委员会组织条例（以下简称条例），对标准检察委员会工作发挥了重要作用。但是，随着我国法治进程的不断加快、检察事业的不断开展和检察改革的不断深化，条例仅有8个条文已经不能适应工作和形势开展的要求，一些规定过于原那么而导致实践中理解不一致、执行不统一；一些开展检察委员会工作必需的制度和机制缺失，在机构设置、成员结构、议事范围、议事程序等方面不明确、不标准，工作难以标准化、制度化。这突出反映了检察委员会目前在体制上存在缺陷，运作上存在缺乏
3、，需要进行改革、完善，使检委会议事决策高质、高效、民主、科学。 当前，在我国检察实践中，对检委会的改革主要有三种观点。第一种是“取消说。理由是西方兴旺国家的司法体系中没有检委会制度，我国的检委会制度在检察实践中存在诸多弊端，影响了司法独立和公正执法。随着改革进程的深化和我国司法体制与世界司法体制的接轨，检委会制度应当取消。第二种是“独立说，理由是检委会制度出现的诸多弊端，其根本原因在于外界的干扰，而这种干扰检察机关无法抗拒的根本所在，是“人、财、物的管理权受制于地方政府的支配，所以作为检察机关重大事项决策机构的检委会能否敢于公正执法，关键在于检察机关能否“独立。第三种是“完善说，理由是检委会作
4、为“人民检察院组织法规定的制度，只有遵循的义务，没有取消的权力，该制度在运行中的缺乏无须“大刀阔斧，只要个别改善即可。应该说，三种改革之说各有合理内核，但脱离我国的国情实际和缺少马克思主义辩证开展的思维观。为此，笔者认为：随着市场经济的开展，检察官素质的提高和国家政治体制与司法体制的改革，检委会制度及其功能将会发生变化，或有被新的机制整合的可能。但在我国现有的条件下，检委会改革的方向不是“制度的废弃，也不是“个体制度的独立，而应是在我国现行政治体制下，对原有制度的完善和创新，这种完善应立足于使检委会的功能得到符合时事的转变，这种创新应立足于开展的和可能变化的新情况，在创上敢“废，在新上敢立，直
5、以至到达改革之目的。 二、对检委会工作改革的几点建议 （一）加强组织建设，改善委员结构 人民检察院组织法和1980年的条例均未规定检察委员会的组成和委员员额标准。近年来，检察机关领导职数有所增加，党中央关于进一步加强“两院工作的决定又提出各级人民检察院可以设置检察委员会专职委员2名左右。但在实践中，多数检察院的检委会委员一般都由正副检察长，有关业务部门负责人组成，检委会存在着行政化、待遇化和固定化的倾向。这些委员一般只对自己从事的本职业务相对精通，对其他业务部门的检察业务不太熟悉，却又要对各个业务领域的重大疑难案件进行讨论和作出决定。这样的格局存在弊端，至少有三个方面的不利之处： 1、难以充分
6、保证案件质量。检委会成员不可能对案件进行具体的侦查和调查研究，只能在短时间内听承办人汇报而了解案情。加之检委会成员绝大多数不是这方面专家，从而难以保证案件的办案质量。 2、容易滋生官僚主义、功利主义作风。检委会的组成人员中，行政领导工作繁忙，事务繁杂，再加上检委会的工作重担，那么可能影响到全院的综合管理工作；同时，进入检委会成为一种身份的象征，从而容易滋生官僚主义、功利主义作风。 3、不利于调动办案人员的积极性充分发挥其主观能动性。实行主诉检察官办案责任制以来，普遍存在主诉检察官对案件因为惧怕办错案被追责而将大量案件提交检委会讨论的情况，办案人员没有真正负责，全部发挥自己的能力，易使主诉检察官
7、滋生依赖性，消极办案、随意办案等情况也就不可防止。 鉴于目前存在的这种现状，建议应该增加专职委员员额，适当减少职务委员。在专职委员的选任上，突出专业标准，打破论资排辈，摒弃与行政级别挂钩的做法，做到唯才是举，唯才是用，选贤任能。注重从不担任领导职务、具有良好政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官、优秀检察官和主诉、主办检察官中选任委员，改变检委会委员“行政化色彩较浓的格局；建立委员资格准入制，引进竞争机制，采取考试选拔、考核淘汰等措施，疏通进出口，打破检委会委员“终身制，解决以往检委会组成年龄老化以及长期超编的问题，进一步优化人员结构，提高整体素质，为检委会注入新
8、的活力。还可探索试行在检察院中设置检委会编外委员、列席委员制度。从特约检察员或人民监督员中遴选编外委员。选任那些有扎实理论根底、获得检察官资格的年轻业务骨干担任检委会列席委员。由汇报的主诉或主办检察官作为列席委员，通过列席检委会议事活动，为检委会提供咨询、建议，对讨论的事项或案件发表意见；使他们在听取汇报讨论案件时享有参与表决的权利。这样，使检委会成员结构更加合理，议事更加民主、科学，切实发挥检委会集体决策的功能，防止委员人数过少而损害民主集中制原那么。 （二）充分发扬民主，标准议事程序 各级人民检察院设置检察委员会，以合议制的形式对检察工作中的重大问题作出决策，并决定重大案件的处理，是民主集
9、中制在检察机关的组织与活动中的主要实现方式。1979年通过的人民检察院组织法对检委会制度作了重大修改，确立了检察委员会合议制与检察长负责制相结合的检察机关领导体制。1980年高检院公布了检察委员会组织条例，之后相继出台了检察委员会议议事规那么等，为各级检察院制定议事规那么奠定了根底，但内容重复，程序重叠，政出多门，规定不一，议事程序和决策机制缺乏标准性和科学性。检委会的决策机制实行少数服从多数，然而实践中往往是检察长说了算。这样的决策机制难以发挥集体决策的优越性，无法调动检委会一般成员的积极性和主动性；一旦出了问题又找不到人负责，集体负责制成了无人负责。 总的来讲，民主集中制是检察委员会制度的
10、灵魂，构建、实施检委会制度要充分贯彻这一原那么，改革、完善检察委员会制度的首要目标也应当是为了更好地坚持这一原那么。检委会实行民主集中制，能够有力地保证检察工作中充分发扬民主，集思广益，在重大问题决策和重大案件处理上作出正确的决定；同时也通过加强集体监督，有效地防止处理案件中的不正之风和违法行为，确保法律的正确执行。为此，建议检委会必须有全体组成人员过半数出席才能开会，必须有全体组成人员过半数同意才能作出决定。如果有过半数的组成人员出席会议但同意的委员人数未过全体组成人员的半数的，也不能作出决定。如果委员意见分歧较大的，不应急于作结论，可另行审议。此外，还要明确规定检察长不同意多数委员意见时的
11、处理方式，以及复议制、列席制等等。实际执行中，应严格按照上述规定操作，严格遵循少数服从多数的原那么。 （三）健全工作制度，保证决策质量 当前检委会决策机制上存在的问题，主要表现在“五多五少即：讨论案件多，研究重大问题少；领导成员多，专职人员少；会议决定多，督查落实少；临时开会多，精心准备少；忙于事务多，调查研究少。造成这些现象的主要原因：一是检委会讨论决定案件的范围不明确。检委会讨论决定案件的范围规定得过于原那么、模糊，导致了在行使检察权时无法可依。尤其是检委会讨论案件的范围有日益扩大的趋势，几乎到达了事必亲躬的程度，特别是在进行严打和年终结案的时候，检委会连续开会，大量案件等待讨论。加重了检
12、委会负担。二是检委会讨论案件存在“暗箱操作，不利于实现司法公正。在检委会讨论案件的极短时间内，检委会成员了解案情的唯一途径就是承办人的汇报材料。该案的犯罪嫌疑人、被害人、辩护人、代理人等对案件定性极其重要的人员都不能到场参加，无法依法行使申请回避、发表意见等根本权利。检委会成员仅凭承办人的一面之辞就对案件结果作决定，一言概之，一言以避之，偏听偏信，失之左右的情况就难以防止。这种“暗箱操作的工作方式，剥夺了当事人的正当诉讼权利，不利于实现司法公正。 要注重制度建设，健全工作机制。从检委会议案的提起、汇报、审议、表决、执行到反响、督办、向上级院请示等均要做到有章可循。要明确检委会议事的范围，标准议
13、案提出的程序、研究决定的程序、执行督办的程序、资料收集归档及责任追究机制等等。同时，还应制定议案受理制度、审查制度、检委会议事制度（含例会制、列席制、回避制等）、检委会决定督办制度，建立健全鼓励机制和责任追究制度。 检委会议事范围应包括重大事项和重大案件两个方面。重大事项：（1）贯彻执行国家法律、政策等重大事项的决定，意见及方法。（2）贯彻执行上级检察机关工作要求和部署，总结检察业务工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题。（3）执行法律、法规和检察工作中遇到的需要向上级检察机关请示的重大问题。重大案件：（1）检察机管辖范围以外的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，需要由人民检察院
14、直接受理并需层报省人民检察院决定的案件；（2）侦查部门移送重大逮捕及本院自侦部门立案需要作出不予逮捕、不起诉、撤销案件和主要犯罪事实不予认定的案件；（3）证据缺乏、情节轻微需要作出不起诉决定的案件；（4）在本区有重大影响的刑事案件、自侦案件、民事、行政案件、申诉案件和监所案件；（5）对人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定需要提出抗诉的案件等；（6）错案和超期办案的追究和重大案件的变更、追加或者撤回起诉，及检察长认为需提交的案件。 通过以上改良，检委会工作一是由单一研究案件转变为研究检察工作的重大问题，如研究贯彻执行国家法律、政策等重大事项，检察业务方面的规章制度及检察工作开展方面的重大问题
15、。二是改变党组会、检察长办公会、检委会三会职能不清的现象，使检委会职责进一步明确，职能作用得到充分发挥。 （四）设置办事机构，加强日常管理 关于检察委员会办事机构的设置及其职责，目前各地不尽统一，有的单独设置机构，有的在研究室、办公室或者案件管理中心等部门内设置机构或者配备专人负责。基层院可设置检察委员会办公室，确定专职人员，负责检察委员会日常工作，为检察委员会效劳，承担对提交检委会讨论的事项和案件进行实体性把关、程序性过滤、决定事项督办等职能，提出法律适用意见，供委员讨论时参考；通过对检委会决定的督办落实，定期向检委会报告决定的执行情况，追踪了解和动态把握重特大案件办理和业务工作总体情况，及
16、时提出工作建议，充分发挥办事机构的参谋助手作用。 在理顺职能上，建议地州分院将检委会办事机构设在研究室，基层县市区院将检委办事机构设在院办公室，既改善了机构设置、人员配置的矛盾，同时也使研究室、办公室具有更多的接触检察业务的时间和条件，及时掌握检察机关办案中遇到的问题和疑难问题，为研究室和办公室进行专题调研提供依据和方向，推动检察调研工作的深入开展。 （五）提高委员素质，增强议事能力 检察委员会作为检察院讨论决定重大疑难案件的内部机构，担负着重要的职责，这就要求检察委员会成员应该具备全面的法律知识和更高的政治业务素质。提交检委会讨论的案件，多是重大疑难案件或全局性的重大事项。重大疑难案件又往往是在证据上拿不准，法律适用模糊，定性困难，此罪于彼罪或罪与非罪难以区分的情形。