1、公共政策与伦理问题分析摘要：我国学术界对公共政策与伦理关系或政策价值观的研究，最早可追溯到20世90年代中期。政策科学领域出现的这股新趋势，既是对西方该领域学术浪潮的承接与呼应，也是对国内公共政策实践前沿频发问题的道德反思与伦理诉求。当以历史与辩证的眼光，对国内10多年来关于公共政策伦理研究的背景、现状、问题等方面作深入而系统的审视与梳理，对研究中存在的主要问题进行条分缕析，并对该领域研究的意义与前景作出积极而乐观的勾勒与展望。关键词：公共政策伦理 反思与展望 理论反思目 录1公共政策伦理的提出及其缘由12研究视阈、纬度与创新论点22.1 政治伦理视角22.2 行政伦理视角32.3 制度伦理视
2、角43存在的问题及其思考54对公共政策伦理发展的一点展望7参考文献.9国内对公共政策与伦理关系或政策价值观的研究，最早可追溯到20世纪90年代中期，相比方晚了近10年，主要研究成果则集中在本世纪初以后。政策科学领域出现的这股新趋势，既是对西方该领域学术浪潮的承接与呼应，也是对国内公共政策实践前沿频发问题的道德反思与伦理诉求。本文以历史与辩证的眼光，对国内学术界10多年关于公共政策伦理研究的背景、现状、问题等作深入而系统的审视与梳理，对研究中存在的主要问题进行条分缕析，并对该领域研究的意义与前景作出了积极而乐观的勾勒与展望。1公共政策伦理的提出及其缘由首先，重视对公共政策伦理或价值的研究是西方政
3、策科学研究出现的新趋向。发端于20世纪50年代的政策科学，经过半个多世纪的发展演化，已经形成了较为完备的独特学科体系。西方政策科学的演进过程中，有关伦理和价值因素在政策过程中的作用的争论时隐时显、不绝于耳。价值无涉论或价值无用论在政策科学研究的前半段很有市场，从事政策研究的是一帮技术精英，他们奉行价值中立原则，高扬实证分析和技术理性的大旗，凸显实证、技术、量化、过程、手段、方法等在公共政策研究实践中的主导作用，使得技术理性牢牢把持着公共政策研究领域的话语权，伦理因素和价值理性则被视为另类。但公共政策分析技术化的发展趋势却引发了无法克服的悖论，那就是，学者所忧心的精神堕落的时代的出现和对纯粹技术
4、意志状态的恐慌。20世纪80年代以后，随着政府官员不道德行为的一再曝光、政府失败（失灵）现象的频频出现，公众对政府的信任度大大降低，深藏不露的政府德行、政策正当性等问题终于引起了政策学家的关注。重视对政策价值观或公共政策与伦理关系的研究，是政策科学研究领域出现的新趋势，公共政策的研究方法也实现了从事实与价值相分离向事实与价值相结合的转变。期间，众多有关公共政策伦理学或价值分析方面的论文或著作应运而生，如罗尔斯的正义论、邓恩的政策分析中的价值、伦理观与标准、通格的伦理学和政策分析：责任问题、布坎南的伦理与公共政策等。其次，诉诸伦理分析视角是破解公共政策执行失灵的理性选择。公共政策执行失灵是当今世
5、界各国行政实践中比较常见的一种现象，表现为公共政策的执行过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标。由此，不仅会导致政策的效力锐减，甚至可能造成原有问题的恶化，给政策对象造成更加严重的负面影响。20世纪60年代，美国政府为解决加州奥克兰大市的高失业率和种族问题而推行的奥克兰大项目，却在政策条件非常乐观的情况下以失败而告终，华盛顿的期望在奥克兰市破灭。2006年以来，面对居高不下的房价上涨势头，我国相关部委推出一系列调控政策，在一些地方却演变成调控和博弈一色，房价与政策齐飞的局面，结果是房价越调越高，无房族望房兴叹。以上说明，由于政策自身的先天性缺陷以及执行过程中的走调、变样，使得政策执行的实际效
6、果大打折扣、收效甚微，甚至走向政策目标的反面。这种政策输入、执行失灵、政策修正、政策再次输入、执行再次失灵的单向度政策执行流程，使政策执行陷入了频频失灵的怪圈。由此，光靠政策科学自身来解决公共政策执行失灵中的问题已显得底气不足，而要挖掘出公共政策执行失灵的内在根源，找到一种更为有效的解决路径，必须诉诸一种更为彻底、宽宏的分析视角，这就是伦理分析视角。2研究视阈、纬度与创新论点国内公共政策伦理研究虽然起步较晚，但学者们从不同的视阈、纬度对公共政策伦理或价值中的一些具体问题展开研究，某些见解具有原创性。国内对公共政策伦理的研究手法，主要从政治伦理、行政伦理、制度伦理三个视角来展开的。2.1 政治伦
7、理视角。被唐凯麟教授称为21世纪显学中的显学的政治伦理学，以其宽宏的政治理论视野和深邃独到的伦理问题意识而为一些政策科学研究者所关注，并在勾勒公共政策伦理的雏形和轮廓上发挥了作用。研究政策伦理必然涉及一个逻辑前提：公共政策合乎何种伦理标准。国外学者对此解读不一，争鸣颇多。如功利主义者的私恶即公利观、诺齐克的正义就是正义的持有观、罗尔斯的正义是社会制度的首要美德观，等等。谢金林认为，这些争论往往都只着眼于政策的一个方面，应坚持以公共利益为伦理标准，这才是公共政策更为基本的伦理原则。和其他理论一样，政策伦理也应有它自身的理论框架和知识支撑体系。梁平把伦理学理论框架中的两个基本理论，即目的论和义务论
8、，引入到公共政策领域，并针对目的论和义务论在基本内容上相互矛盾的实际，指出应对这两种理论进行平衡。张文芳则从构建一门学科的角度出发，为政策伦理勾勒了大致的轮廓：政策伦理是公共政策的道德价值体系，它具备自身的基本范畴、基本系统、基本功能。公共政策是按照一种严谨而富有层次的程序展开、运行的，但我们往往只注意到其外在的程序性和工具性价值，而忽略它的另一重要属性内在的正义。谢金林认为，公共政策程序正义以其程序结构的公开性、公民参与的平等性和广泛性、程序结果的公民共识性，而使公民的尊严得到了实现。而顾友仁则从公共政策制定的五个阶段所体现的程序的规定性和正义性，阐发了公共政策的公正性，指出了中国特色公共政
9、策制定程序正义的理论框架和实践模式建构的原则。2.2 行政伦理视角。自从政策问题作为一个主要研究领域被纳入政治学的研究范围以来，政治学的各种理论和学派都对政策行为或过程作出了自己的解释。绝大多数政治学家认为，政府政策行为过程是一个政治过程，政府的任何政策都具有基本的调控社会利益关系的政治功能，因此，在政策的制定过程中，必须坚持基本的政治价值准则，即社会政治利益最大化的准则。关于政府政策行为的价值取向问题，传统政治学和公共行政理论认为，政府是社会利益的代表，其政策行为的价值取向是公共利益。现代团体主义政治理论和公共选择理论否定了传统的观点，它们分别认为，政府政策行为的价值取向或者是团体利益，或者
10、是政府官员的个人利益。但胡象明认为，只有马克思主义才能科学解决政府政策行为的价值取向问题，毕竟在阶级社会，政府政策行为的价值取向必然是统治阶级的阶级利益，而在社会主义条件下，人民的政府才有可能真正把人民利益作为政府政策行为的价值取向。关于科学与价值孰轻孰重的问题，张康之从威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则到西蒙管理就是决策的行政学的演进逻辑，指出，传统的政治与行政的二分在表现上是公共政策的制定和执行的分开，归根结底则是科学与价值的二分。在这个过程中，科学与价值必然是统合于一的。这一点应当成为当代公共政策科学研究和理论建构的基点。其他一些学者从行政伦理的视角研究了构建责任政府的政策意义、公共政府
11、的伦理治理要求等方面问题。2.3 制度伦理视角。制度伦理是应用伦理学中的一个新兴研究领域。以制度伦理视角来研究公共政策问题，被认为是公共政策分析的新向标。通过考察制度性理性选择，多源流、阶段启发框架对伦理研究的缺失，王仕军等从公共政策分析的新向标制度伦理出发，提出新时期的公共政策分析必须改变过去只从经济学的效率角度来加以认识、考虑的做法，应在借鉴其在理论研究中的有关方法基础上，提出一种综合研究和考察公共政策中伦理问题的框架式思路，以弥补各种理论框架对伦理关注的缺失。张烨则从制度伦理角度审视了我国当前的教育政策，认为这对教育政策的制定和实施是一种有价值的分析视角。覃文松从制度伦理角度论述了我国基
12、础教育财政制度改革问题。指出，在社会转型期，当前的核心是增加制度的公正性有效供给，建立健全公正的教育财政转移支付制度。国内研究者对公共政策伦理的论述，主要从伦理纬度、价值纬度和责任纬度三个层面剖析的。伦理纬度。伦理维度被视为公共政策研究中不可缺失的研究向度。因为单纯的政策分析无法解决价值冲突。如果在政策应当重视的价值问题上没有共识，政策分析就不能为政策制定贡献多少东西。至多只能建议如何达到某个确定的目标，但是它无法确定什么是对社会真正有价值的。解决这一问题，需要在公共政策理念层面突出伦理精神，公共政策主体层面以公共利益为本位，公共政策目标层面善于体现对利益的协调与平衡，公共政策的执行层面注重社
13、会公平，公共政策的评估层面强调社会公平标准。价值纬度。公共政策的价值问题是政策科学的基础问题。公共政策价值观或公共政策与伦理的关系问题在政策科学中占有极为重要的地位，一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值。国内政策研究者对政策价值的研究，主要包括公共政策的价值取向、价值冲突与价值分析方法三个方面，其中，以公共政策的价值取向研究最为集中。但大多论述较平，结论有别，倒是某些研究者从政策空间、政策系统的结构分析等角度对公共政策价值取向问题的择讨，张康之对科学尺度和价值尺度在政策领域的适用边界问题的深入阐述，给人以思考与启发。责任纬度。在美国行政伦理学家特里库珀看来，责任
14、是行政伦理学研究的第一要义。目前，国内学者对政治责任、行政责任、伦理责任和法律责任研究较多，对政策责任的研究不多见。总体说来，政策责任与上述四种责任统属政府责任范畴，故加强政策责任研究为进一步深化政府责任研究开辟了新的视角。政策责任有广义、狭义之分，具体表现为道义责任、政治责任、行政责任和法律责任四种形式。政策责任机制的实现有赖于公共政策伦理的确定、政策责任主体的明确、政策责任能力的培养、政策透明度与公众参与度的提高、政策绩效评估体系的完善，等等。根据公共政策主体所承担的职责和义务，周萍认为，公共政策决策层面的责任是客观制度性责任和主观伦理性责任的统一。但人类理性长期对客观制度性责任的过分追求
15、，使内在主观伦理性责任逐渐弱化，这也就是哈贝马斯所指出的现代社会的病态。此，运用客观制度性责任和主观伦理性责任双重视角解析公共政策责任的内在结构，探寻其原则，科学地确定公共政策决策责任的界限，提高履行责任的自觉性，以及完善责任追究机制，都有着非常重要的意义。3存在的问题及其思考综观国内外对公共政策伦理的研究现状，目前，在该研究领域尚未形成一个较为完整的理论体系，甚至连一本专门系统阐释、解读政策伦理的著作都难得一见，这不能不说是政策科学研究的一大缺憾。国内对公共政策伦理的研究主要存在以下几个问题：一是研究力量比较薄弱。撇开西方在政策伦理研究上的杂乱无章不说，国内对这一领域的研究更是呈散兵游勇之状。由于可与政策伦理学归为同一家族的学科如政治伦理学、行政伦理学等在国内仍是一门新兴的学科，在林林总总的学科丛林中根基还很不牢靠，至今仍有部分学者在为证明行政伦理学是一门科学，以摆脱其被边缘化的窘境，恢复其正统的学科地位而作艰苦的学术努力。在这种背景下，行政伦理学研究的引领者张康之、王伟、罗德钢等，政治伦理学研究的行家里手万俊人、戴木才、何怀宏等，都未能从自己的主攻领域抽身对公共政策领域的伦理问