1、税收管理调研报告 从理论上看，税收方案与依法治税是一对矛盾统一体。一方面，税收方案是通过一定的预测和分配方法，由上而下下达一定时期的收入目标，确保税收收入到达一定规模的一种税收收入管理方法。而依法治税表达在组织收入工作中，就是严格按照税收法律、法规的规定，依法征收，应收尽收，确保国家的税收收入及时足额入库。因此，从组织税收收入、确保收入规模的目的来看，两者是一致的。但是另一方面，税收方案源于方案经济体制，表达的是行政意志和安排，具有指令性和相对固定性特征。而依法治税那么以法治为核心，表达公开、公平、公正的原那么，与市场经济和法治社会相适应。从这点上看，两者又具有不相融性。随着社会主义市场经济的
2、深入开展，社会法治化程度的不断提高，以及税收管理水平的全面提升，在组织收入的工作实践中，税收方案与依法治税的矛盾愈来愈突出，甚至已经到达十分锋利，难以协调的程度。认真研究实施税收方案管理改革，促进依法治税的深入推进，显得非常必要，也非常迫切。 一、关于几个相关问题的分析 （一）税收方案对依法治税的影响分析 xx年税制改革以来，特别是近年来，我国税收收入快速增长，xx年连续5年保持平均增收202300亿元以上，2022开始又跃上连续3年平均增收2022亿元的新台阶，累计完成税收收入64000多亿元，每年都超额完成税收方案任务。与此同时，依法治税也得到全面推进，征纳双方的依法治税意识，税务机关的依
3、法行政水平都得到根本转变。应该说，税收方案在保障国家预算收入的同时，对于促进依法治税的推进和深化发挥了积极作用。长期以来，由于受税法不完善、征管体制不健全、税务人员自身素质不高等内在因素的制约，以及公民纳税意识不强、地方保护主义严重等外在环境的影响，税务机关依法治税既存在较大难度，也缺乏应有动力。而税收方案作为一种行政责任制的管理方式，通过确定一定时期的收入任务和目标，有效调动了各级税务机关依法组织收入的积极性。为了完成收入任务，各级税务部门认真贯彻“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税的方针，不断强化征管措施，加大税收执法力度，大力整顿和标准税收秩序，税收法治环境明显好转。 但是收入方案管
4、理也对依法治税产生了不利影响。在收入方案管理体制下，各级税务机关的收入观念普遍很强，常常根据收入方案完成情况决定多征或少征。于是出现在收入好的时期或地方有税不收，放宽减免，执法偏松，对偷逃税睁一只眼闭一只眼的现象；而收入形势不好的时期或地方那么挖地三尺，严查重罚，甚至出现“过头税、寅征卯粮、乱征乱罚的情况。为了完成方案任务，税务机关人为调节收入进度，以均衡入库的方式组织收入的现象也大量存在。即用全年方案数除以12个月，得出每个月8.33%的平均进度，以此去套整个经济运行速度，无形之中又进一步加剧了税收方案与依法治税的矛盾。 由此可见，税收方案管理既可能从宏观和微观上对依法治税产生积极有效的引导
5、，也可能产生巨大的阻碍和制约。实施税收方案管理改革，真正建立促进依法治税的收入方案管理机制，对于缓解两者的矛盾至关重要。 （二）影响税收收入的主要因素分析 税收收入由经济、政策、征管三大因素决定。据权威部门xx2022年税收收入对gdp数据的回归分析（见表1）显示，税收收入对gdp的弹性系数平均为1.5314，即gdp每增长1%，税收收入增长1.5314%，其中19982022年那么分别到达2.01、2.29、2.70。而同理计算出的19781993年税收收入对gdp的相关系数为1.016，税收增长速度根本与gdp增长速度同步。因此，税收增长与经济增长呈正相关关系，在加强征管与政策因素的作用下
6、，税收增长略快于经济增长。 再据对19982022年税收收入增收的具体量化分析，总的看，四年间在720233亿元的增收额中，经济、政策和征管三因素分别占392023亿元、1362亿元和1813亿元，增收额中有55.2%来自经济开展， 19.2%来自政策及特殊因素，还有25.6%来自加强征管（见表2）。各年三因素所占比重依次为：“3、2、5“、“7、0、3、“7、2、1，以及“5、2.5、2.5。 经过以上分析可以得出三个根本结论。一是经济增长是税收增收的决定性因素，经济增长是税收增收的根底；二是政策因素对税收增收作用明显，但具有波动性。1999年政策性增收为零；三是征管因素是促进税收增收的重要
7、方面，特别是近几年尤为突出。因此，在对税收方案增长幅度、税收方案规模进行测算时，必须综合考虑经济、政策、征管三方面因素，尽可能使下达的收入方案与实际可能到达的收入规模协同一致，从收入方案目标的量化要求上为依法征收、应收尽收创造条件。 税收征管的根本任务就是贯彻落实税法，征管的过程实际上就是依法治税的过程，征管的水平和力度代表着依法治税的程度。从这个角度看，征管对税收收入的影响也可看作依法治税对收入的影响。 组织收入工作中，“征收率即税收收入与应征税收的比值是衡量征管力度和依法征收、应收尽收程度的重要指标，征收率愈高，说明征管力度愈大，依法治税的程度愈高。从微观上看，征收率是实际收入数与纳税申报
8、表中应纳税额之比，即通常所说的入库率；但从宏观上看，征收率是通过纳税能力估算的方法，运用宏观经济指标与税收收入的内在联系，测算出的实际收入数与潜在税收能力的比值。征收率的提高具有明显的阶段性，有快速上升期、慢升期和平稳零增长期。在快速上升期，依法治税是促进税收增收的重要因素之一；在慢升期，依法治税是维持税收总水平，使经济因素、政策因素转化为实际税收的重要保障，但本身已不是增收的重要因素之一；进入平稳零增长阶段，依法治税已不再是增收因素。因此，征收率的变动直接对税收总量和增量产生影响，且只有征收率提高时，依法治税对收入增量的影响才能表达出来。 征收率的上下一般与生产率水平相适应，从各国征收率水平
9、的分析来看，目前，兴旺国家一般在80%以上，美国最高为90%，开展中国家一般在70%左右。就我国征收率状况而言，1998年整体税收征收率为55%左右，至2022年已到达71%左右，考虑还有因政策性减免留于企业的税收，我国的征收率应在75%左右，略高于开展中国家的平均水平。可见，新税制实施以来，特别是1998年以来，随着依法治税的全面推进，征管水平的不断提高，我国的征收率已渡过了快速上升期，虽然仍存在增长的空间，但增长速度将比较缓慢。 从短期来看，强化依法治税确实可以在促进收入增长中发挥重要作用。但从长期来看，强化依法治税对维持税收收入规模意义重大，但对收入增长的影响将会愈来愈小，在税收政策相对
10、稳定的情况下，收入增长将逐步趋向依靠经济因素。因此，在制定税收方案时，必须充分考虑当前我国征收率的实际水平，对依法治税促进税收增收的程度有一个客观的认识，以合理确定收入增长幅度。同时，在收入方案管理工作中，要将坚持依法治税作为确保税收收入规模的根本手段，而逐步淡化收入方案这一行政目标。 二、当前税收方案管理中制约依法治税的主要因素分析 有不少同志认为，要解决税收方案与依法治税的矛盾，就必须尽快取消收入方案管理。但无论是从我国依法治税的现状，还是从政府宏观调控的财力需求看，现阶段税收方案管理仍有其存在的空间和必要。税收方案与依法治税之所以难以同步协调，根本原因还在于没有真正建立起有利于促进依法治
11、税的税收方案管理机制。税收方案管理可以分为两个层次，一是对税收宏观方案的测算和制定，以及税收方案核算体制的建立；二是税收方案在微观领域的具体落实。这里仅就微观方面存在问题作进一步分析和探讨。 （一）税收方案分配方式不合理 1.“以支定收、“基数递增的分配方法不合理。每年国家下达的收入方案任务都以国家和地方政府所需支出为根底，以上年实际完成数为基数，然后确定一定的增长比例，以此作为当年的税收方案任务分配数。税收方案一旦下达，各级税务机关必须保证完成。实践证明，这种方法缺乏科学合理性，有悖依法治税的原那么。一方面，由于税收方案按一定的基数递增比例层层下达，没有充分考虑各级税务机关所在地的实际经济税
12、源状况，难以表达地区间的经济开展差异，往往出现方案分配在地区间的畸轻畸重。基层税务机关常常为税收任务的多少、任务的合理与否争执不休，形成“争执税现象。另一方面，按照现行的方案分配方法，上年完成越多，意味着下一年的任务越重，实际是“鞭打快牛，极易挫伤基层税务机关组织收入的积极性，一些地方为了减轻以后年度的任务压力，甚至出现有税不收的现象。 2.层层分配下达的方式不合理。目前，税收方案一般层层分配下达至省辖市局、县局，直至基层分局。为了确保收入任务的完成，有的甚至落实到分局内的科（所）以至个人。这种将具有一定宏观特征的税收方案下到达微观基层单位，甚至个人的做法实不可取。由于微观经济主体经济活动纷繁
13、复杂，对每个纳税人进行准确的税收预测几乎不可能。而在一个较小的地域内，纳税户数有限，个别纳税户的经营变化都可能对整体税收收入带来很大影响，这就使相对固定的税收方案任务与变化不定的经济税源难以契合，从而对依法治税产生更为直接的负面影响。 3.地方政府根据地方财政支出的需要层层加码。一些地方政府每年都要在税务系统内部下达的年度收入方案根底上，再追加一块任务指标。 （二）收入方案考核机制不够科学完善 1.收入方案完成情况仍是考核税收工作的重要标准。长期以来，各级税务机关比较普遍地以行政手段实施税收方案管理，将是否完成上级下达的收入任务作为衡量税收工作好坏的主要标准和指标。如纳入目标管理、签定责任状、
14、实行税收任务“一票否决制等等，这些手段都比依法治税思想的落实具体得多，考核硬性得多，管用得多。而地方政府在地方各级的争先创优评比中，也对是否完成收入任务实行一票否决制，给税务机关依法治税造成很大压力。 2.征管质量考核尚未真正引入收入考核机制。尽管国家税务总局已将税收收入完成情况、税收与经济相关度、征管质量考核作为考核组织收入工作的三个重要方面，并明确了具体的考核指标，使征管质量考核在收入考核中的地位和作用得到确立。但从实践情况看，各地虽然都实施了征管质量考核，并进一步丰富细化了考核的标准和要求，但不少地区在很大程度上还只是作为强化日常征管的手段，而未真正作为考核收入方案的重要标准，对征管质量
15、考核的重视程度和考核力度常常视收入任务完成的好坏而定。 3.征管质量考核本身具有局限性。 （1）征管质量考核只是相对于申报税源而言，指标达标表达的是狭义上的依法征收、应收尽收。征管质量指标达标只是相对于纳税人自觉申报税源而言的应收尽收。而事实上，由于地下经济、征纳信息不对称，以及偷逃税等情况的客观存在，税收实际能力与纳税人自行申报的税收收入的差距尽管难以准确统计，但确是不容否认的，仅仅凭借征管质量指标衡量是否依法征收、应收尽收是片面的、不切实际的。带来的直接后果就是，税源充足的地区和时段，可以征管质量指标达标作为税已收足的挡箭牌，而税源偏紧的地区和时段那么也可以此作为完不成收入任务的借口，而征
16、管的深度和力度却在一定程度上被无视。 （2）征管质量考核比较注重征管质量的结果，但却难以全面反映依法征收的过程。认真分析不难发现，依法征收、应收尽收所要求的并不仅仅是征管质量的结果，同时也包含标准执法的过程。而征管质量考核比较注重考核指标在数量上是否达标，对执法程序是否标准、执法手段是否到位等执法过程那么关注不够。因此，仅凭对征管质量的考核并缺乏以证实依法征收、应收尽收的程度。虽然基层已在税收执法岗责体系的实践应用和工作流程的设定中对依法征收作了具体要求，但在突出与征管质量考核的结合方面考虑不够，还不够系统和成熟。 （3）考核以计算机获取的指标为主，对征管根底质量的表达不够。随着信息化程度的提高，各类征管质量指标都由计算机自