1、环境审计研究报告 环境保护是人类为了保护其赖以生存的环境，合理开发利用自然资源，防治污染和其他公害，保障人类生存和开展的有意识活动。国际社会将环境问题与人口问题、资源问题并列为世界性三大事关可持续开展的问题。1992年6月，联合国环境与开展大会在巴西里约热内卢召开，会议讨论并通过了里约环境与开展宣言和21世纪议程等一系列重要文件。我国的李鹏总理亲自率团出席会议，并庄严承诺中国政府将认真履行会议所通过的各项文件，此后不到两年，我国就编制完成了中国21世纪议程中国21世纪人口、环境与开展白皮书，成为世界上第一个制定和实施国家级21世纪议程的国家。江泽民同志在党的十四届五中全会上指出：“在现代化建设
2、中，必须把实现可持续开展作为一个重大战略，使人口增长与社会生产力的开展相适应，使经济建设与资源、环境相协调，实现良性循环。 我国是一个开展中国家，坚持可持续开展的国家战略，核心是开展，要求在资源可持续利用和环境保护的前提下，实现经济和社会的开展。我国与世界上极大多数国家一样，在开展经济的过程中，在坚持资源可持续利用和环境保护的工作中既有珍贵的经验，也有沉痛的教训。由于这些沉痛的教训，各国越来越重视对环境的保护，尤其是近2023年来，世界上许多国家在环境保护和治理的工作中，重视审计独立监督、评价职能的参与，尤其是国家审计职能参与环境保护和治理的工作。许多国家已成功地制订了相关的环境审计的法律、法
3、规和审计标准，建立了相应的环境审计部门，培养了许多专职环境审计人员，环境审计已成为当前许多国家共同关注并全力予以实施的一项崭新的工作。 1995年最高审计机关国际组织召开以环境审计为主题的第十五届大会，大会发表的开罗宣言明确指出：“鉴于有关保护和改善环境的问题和重要性，国际审计组织鼓励各最高审计机关在行使审计职责时，对环境问题进行考虑。作为一个最高国际审计机关组织，它所倡导和鼓励的审计方向必然是世界各国审计机关关注的重要领域，必然对各国的审计工作起着有效的指导作用。 我国的环境审计才刚刚起步，涉及的领域还根本在对环保资金的审计评价上，而这与当今国际环境审计的开展状况相比是远远落后了；我国的环境
4、法规还不够完善，环境审计的标准几乎是一片空白；开展环境审计赖以存在的人们的环境意识还比较薄弱。本课题的研究，旨在通过借鉴先进国家的经验，结合我国国情和实践经验，对我国的环境审计在理论和实践上作一些前瞻性的初步探索，借以推动我国环境审计的立法、制定环境审计的标准、丰富我国环境审计实践的各项工作的开展。 一、环境审计的定义、意义和目标 环境审计的定义 对环境审计的认识，由于认知的背景和角度不同而不同，至目前主要有三种观点。 1.“环境管理责任论给环境审计的定义 “环境管理责任论的观点是把环境管理责任履行情况的鉴证作为环境审计的主要职能。这种“环境管理责任论对环境审计的定义是：“环境审计，是一项由审
5、计部门对政府及企事业单位的环境管理责任进行的鉴证活动。“针对有关工程和活动的环境方面以及环境管理系统的健全性、有效性进行监督、评价和鉴证，证实政府部门和企事业单位对环境责任的履行情况，是环境审计的本质要求。 “环境管理责任论的观点，反映外部审计监督对环境审计的一种认识，其根本观点是认为环境审计是对履行环境责任的评价，是传统审计理论在环境审计中的运用。 2.“管理工具论给环境审计的定义 “管理工具论的观点认为环境审计本质上是企业管理、环境管理系统的一个环节，这种看法在西方比较流行并有一定的权威性。国际商业学会代表着这种观点，它对环境审计定义为：“环境审计是环境管理的工具，它是对于与环境有关的组织
6、、管理和设备等业绩进行系统的、有说服力的、客观的估价，并通过有助于对环境管理和控制，有助于鉴证公司环境政策标准等手段，到达保护环境的目标。 “管理工具论反映的是部门或单位内部审计对环境审计的认识，这种观点认为环境审计是部门或单位实施环境管理的一个环节，是一种工具，强调其系统内部的作用，并不特别强调其的独立性。 3.“监督鉴证评价论对环境审计的定义 “监督鉴证评价论的观点认为各审计主体应通过履行各自的审计职能来实现环境审计的目标，这一观点把环境审计定义为：“环境审计是指审计机关、内部审计机构和注册会计师，对政府和企事业单位的环境管理系统以及经济活动对环境的影响进行监督、评价或鉴证，使之到达管理有
7、效、控制得当，并符合可持续开展要求的审计活动。 上述三种定义表述都有一定的理论依据，各自代表了某一方面的观点。其中“环境管理责任论和“管理工具论各自反映了审计机关和内审机构开展环境审计的职能，都无法涵盖其他审计主体、尤其是社会中介组织开展环境审计的内涵，因此存在一定的局限性。“监督鉴证评价论的定义代表了我国传统的审计理论观点，符合我国宪法对建立审计监督制度的规定。我们讨论的环境审计包括国家审计机关的审计监督、内部审计机构的评价监督以及社会审计的鉴证监督活动，由于审计主体地位的不同，审计目的和效能显然也有区别，但它们构成了环境审计监督、评价、鉴证的有机整体。我国是以公有制为主体、多种经济成分并存
8、的国家，在较长的时期内环境审计的客体大多仍是国家审计的对象，环保资金中很大一局部仍是国有资金，这与西方国家有很大的区别，因而国家审计机关在环境审计中将仍起主导作用，这是我国的国情决定的。因此，我们对环境审计的定义应有别于西方的定义，应能反映出我国的政治经济和审计制度的特点。同时该定义又对环境审计的对象作了明确，即环境审计对象应涵盖政府和企事业单位的环境管理系统以及经济活动对环境的影响，这样就将政府的环境政策制定和落实，环境事务的管理，企事业单位经济活动对环境的影响都纳入了环境审计的范围。该定义还将“符合可持续开展要求作为环境审计的策略目标，这也符合了审计法所规定的审计监督要“维护国家财政经济秩
9、序、促进廉政建设、保障国民经济健康开展的总原那么。因此，我们认为“监督鉴证评价论的观点既适合我国环境审计的现状，又满足了环境审计开展的要求。本文的论述正是从“监督鉴证评价论的定义出发。 环境审计的意义 1.环境审计是第三者的独立监督，是对环境管理和环境监督的监督 以美国为例，战后美国经济得到飞速开展，伴随而来的是严重的工业等污染，并严重制约了经济的进一步开展，影响了人们的生活。美国国会在1969年才开始立法，实施环境保护。因此，美国提倡环境保护，要求保持社会和经济的同步开展也是近三十年的事。他们在实施这一开展战略的过程中同样面临一个永远的话题：管理与监督。事实上审计的职能在这一过程中并非一开始
10、就参与其中，因为人们并没有这一准备，毕竟这是一个全新的领域。但随着这一过程的开展，缺乏第三者监督、鉴证、评价效劳的环境管理上的弊端就暴露了出来，审计职能的参与就成为一个自然的选择，议会和政府才制订相应的法律法规来标准这些行为。美国联邦审计署建立相应的部门实施审计监督，也只有十年左右的历史。 环境审计的出现，再次说明任何经济活动或与经济密切相关的社会活动，只有当事者的管理和监督是不够的，必须有独立的第三者的再监督参与才能完善。就象对其他经济活动的监督一样，国家审计既对环境当事人进行监督，又对政府环境管理部门实施环境管理和监督的监督，这是一个法制国家实施法治的表达。在我国，环境保护是国家战略的一局
11、部，在相当长的一段时间内国有经济为主体仍是根本国情，重大的环保工程是国家方案的一局部，因此建立以国家审计为主体的环境审计体系是时代要求，国之所需。 2.环境审计的开展是满足社会对社会中介效劳的需要 当人们对环境的要求成为法律和法规，成为国家意志的时候，当人们意识到环境问题将成为自己生产经营管理的潜在风险时，人们在生产和交易时，必然会考虑到环境风险的存在，他们需要对环境风险进行评估，或合理躲避，但中小企业或机构自己没有这方面的专门人员，而大型企业或机构可能有这方面的专家，但这些专家受雇于自己，不具有独立性的地位，他们的评估意见尤其在交易时不具有法律效率，而国家环保机关、审计机关没有这方面的职能，
12、因此，社会迫切需要这方面的中介效劳，环境审计中介效劳就应运而生了。在西方兴旺国家，会计公司等中介机构自然地承担起这一职能，他们为此配备这方面的专门人才，制订相应的环境审计标准，不仅满足社会不断增长的这方面的需求，而且促进了中介机构、中介市场的自我完善和开展。 3.环境审计的开展是企业、机构控制或合理躲避环境风险的需要 企业或机构在生产、经营、管理或交易时，都有可能使潜在的环境风险成为现实，使自己蒙受巨大的损失，因此他们迫切需要有人来为自己所可能遭受的环境风险进行评估。当评估报告只供自己在生产、经营、交易决算时所用，企业或机构的内部报告就可以了，因此在一些大企业，大机构，内部环境审计就随着企业、
13、机构自己的需要而开展起来。内部环境审计的产生，不仅能使企业、机构大大降低聘请外部审计师的审计本钱，又能终年为自已提供环境审计效劳，扩大效劳的范围。现在，企业或机构对内部环境审计，不仅要求能及时发现环境和环境管理上的问题，还需要为企业、机构提供控制或合理躲避环境风险的意见和建议。 4.环境审计的开展促进审计自身的开展 从传统审计开展到现代审计。最显著的标志。一是审计的范围扩大，从传统的财政财务收支审计开展到经营管理审计。二是审计的目的延伸了，从传统的防护性，开展到防护性、建设性并重。这种目的延伸在环境审计中得到典型的反映。三是审计手段的多样性，从传统的帐项审计开展到运用审计抽样方法及计算机的广泛
14、运用，现在在环境审计中又运用了自然科学中的许多技术手段，包括物理、化学、生物等许多手段，涵盖社会科学和自然科学的许多重要领域。这一切都说明审计随着社会经济的开展和科学技术的进步也在飞速开展，这种开展可以从两个层面去认识，一是社会经济开展的需要，推动审计的开展，来满足社会的需要；二是审计工作者要审时度势，把握社会开展的脉博，不失时机地开展审计事业。当前环境问题已成为全世界关注的一个重大课题，中国21世纪议程把人口、经济、社会、资源、环境协调开展作为21世界国家战略，我国的审计工作者理应把握时机，借鉴国际先进经验，广泛地开展环境审计，拓宽审计领域，完善审计职能，丰富审计手段和增强审计技能，促进现代
15、审计向更广泛的领域、更高的层次开展。 环境审计的目标 审计的目标可分为一般目标和具体目标，具体目标因审计工程而定，因此这里不作讨论，现就环境审计的一般目标作一简要论述。 1.促进国家完善环境立法，提高各级环保部门的执法水平。 随着全社会对环境保护工作的日益重视，国家制定了一系列保护环境、确保国民经济可持续开展的政策法规，如“中华人民共和国环境保护法、“中华人民共和国大气污染防治法、“海洋保护法，国务院发布的“征收排污费暂行方法等等，地方政府也纷纷制定一些排污收费和罚款管理方法，以控制环境污染，保护生态环境。这一系列法律法规当然由各地的环保管理部门贯彻执行，实施专业性的监督管理。但由于我国是一个开展中国家，环境保护还刚刚被提上议事日程，尚处于百废待兴的阶段，现有的法律法规很不完善，各项法规的配套措施也需制订，环保管理部门的执法水平和管理能力亟须提高。根据我国宪法的规定，我国审计机关是专施独立开展经济监督的部门，借鉴国际先进经验，审计机关作为独立的第三者可以通过环境审计促进国家有关环保法律法规和政策的全面有效执行，同时能及时揭示和反映环保法规制订和执行上存在的问题，有利于国家完善环保立法和提高执法水平 2.促进完善环境保护管理监督体系和落实环保措施 为了使环境保护工作法制化，全国人大常委会制定颁发了一系列环境和资源保护法律，初步形成了符合