1、健全社会保障制度推进城乡统筹发展摘要：随着全球金融危机的快速深化蔓延,世界各国保经济增长和保就业“两保”所面临的新形势新任务异常艰巨。我国把发展社会保障事业作为扩大内需保增长的重要举措。加快推进社会保障制度，促进城乡统筹发展，是我国面临的巨大难题，这就需要我们对社会保障制度的发展进行适合我国国情的创新性研究，找出一条适合我国的社会保障制度。本文从我国社会保障制度现存的问题出发，深入探讨了推进社会保障制度的措施。关键词：社会保障 统筹发展 城乡 1 引言11 课题的研究背景 党的十七大报告指出,加快建立覆盖城乡居民的社会保障制度,到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活。
2、这是党和政府加快推进以民生为重点的社会建设的重要举措。我国现行的社会保障体系是伴随市场经济体制改革进程而逐步建立的，包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助和个人储蓄积累保障等内容，在深化改革、保障人民生活和促进社会稳定方面发挥了重要作用。但从发达国家的经验和现行制度在我国运行中产生的诸多问题来看，构建覆盖城乡的社会保障体系将是我国社会保障事业发展的必然选择。为此，2006年召开的党第十六届中央委员会第六次全会，把到2020年要基本建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，作为建设社会主义和谐社会的重要目标。对于如何构建覆盖城乡的社保体系，学者们
3、发表了不同的观点：米红提出体系内容包括“广覆盖、分层次、有差别、可持续”，而其核心体现在新型农村社会保障制度的建立上。杨华认为：首先应该积极推进城乡社会保障社会化，包括服务对象、资金筹集、服务管理社会化；其次要构建社会保障层次化体系建立基本保障、补充保障、附加保障的多层次保障体系。樊小钢主张通过一种过渡性的制度安排，在目前完全割裂的城乡二元社会保障制度之间构建一种衔接模式。在具体设计时，分别考虑已经城市化的农村人口、进入城市但没有稳定职业和收入的农村人口和传统农村居民对社会保障的不同需求。李迎生从操作的层次上提出建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”，以突破二元社会保障体系的固有框架1。一
4、是对进城农民与乡镇企业职工实行阶段性相对独立的社会保险制度；二是加快对城市企业职工社会保险制度的规范化改革；三是在农村实行一种和目前实际吻合又便于向城乡整合目标过渡的社会保障制度。目前我国在构建覆盖城乡社保体系的过程中存在着许多约束条件，本文以学者观点为体系构建模式，从主观和客观角度分析如何健全社会保障制度，推进城乡统筹发展，以期为政府解决困难，尽早实现目标提供一些建议。1.2社会保障制度的介绍社会保障制度是“以国家或政府为主体，依据相关政策法规，通过国民收入再分配，对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度，是一个国家关于社会保障的政策、法规、规定及其实施办法的总称。”它具有普遍性、强制性、
5、互助性、福利性和社会性等特点，是维护社会稳定与发展的“安全网”和“减震器”。我国社会保障主要包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚，其中以社会保险为主体，以社会福利、社会救济和社会优抚为补充2。就本质而言，社会保障应是面向全国公民的，不应有农村与城市之分。但我国城乡二元结构的格局，导致了社会保障在城乡间有着巨大差异。因此，农村社会保障是相对于城市社会保障而言的。农村社会保障与社会保障的概念具有一致性，它是指面向农村居民的社会保障。所以可将农村社会保障定义为“:国家或政府为了保持经济发展和社会稳定，对农民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，
6、以保障农民的基本生活的一种社会制度。”1.3 我国社会保障制度发展的现状我国的社会保障目前面临的最大问题是城乡分割的社会保障制度，这是计划经济时期，二元经济结构的必然结果。2002年党的十六大上，江泽民同志所做的关于全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面报告中明确指出：“初次分配注重效率，再分配注重公平。”这也意味着我国的社会保障制度的建设进入了一个新的发展阶段。现阶段我国不可能建立起城乡统一的社会保障制度，更不可能把农村的社会保障水平提高到与城市相同。我国的社会保障制度必须有层次、分阶段逐步进行3。因为我国社会保障项目存在失衡现象，中国社会保障制度一直沿着城乡分割而治的路径发展、变
7、迁。城镇的社会保障起步早,而且项目齐全,涉及包括养老、医疗、失业、工伤、生育在内的社会保险、城市最低生活保障制度和城市流浪乞讨人员救助制度的社会救助、职工福利和公办福利的社会福利及社会优抚等项目,这些都为城市居民编织了一张较为完善的“安全网”。而乡村社会保障制度项目残缺,起步晚,就社会保险看,仅有医疗保险项目,即农村合作医疗,而且是从2003年才开始试点,其他社会保险项目尚未建立,处于严重缺位状态,主要依靠个人、家庭来承担各种风险;就社会救助而言,除五保户供养制度较为延续稳定外,救灾扶贫还缺乏稳定而连贯的制度保障,农村最低生活保障制度也才刚刚开始铺开;就社会福利而言,乡村基本空缺。因此,乡村居
8、民向来较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性,以至于社会保障制度在一定程度上成了中国城镇居民的专利4。与此同时，社会保障模式存在严重的偏差。多年以来,国家和政府一直重视城镇社会保障制度的建立和完善,而忽视了乡村社会保障制度的建设和发展。城镇社会保障制度的建设经历了多年的探索,积累了不少经验,逐渐形成了较为完善和成熟的模式。城镇社会保障经历了国家单位保障模式到国家社会保障模式的变迁,从国家、单位的责任到国家、单位、个人的共同社会责任的转变,有效地规范了权利与义务、公平与效率、国家与个人的关系,促使社会保障制度走向良性的、可持续的发展道路,目标明确、路径清晰的社会保障模式在城镇已经建立。而乡村社会
9、保障制度的建设由于长期受到忽略,目前还正处于“摸着石头过河”的探索阶段,其模式及其影响下的管理体制还不成熟,主要表现在:一是社会化程度低。除医疗保障、最低生活保障、救灾以外,乡村保障模式仍以家庭保障为主。二是非制度性。乡村社会保障很多是通过各种行政性文件发布的,这些文件缺乏法律权威与制度刚性,具有很大的随意性,很容易有令不行,缺乏稳定性和制度化5。三是管理体制落后。由于缺乏法律规范与制度化保障,既没有统一的管理机构,也没有统一的管理办法,所以乡村社会保障处于条块分割、多头管理、各自为政的状态,这势必降低社会保障互助合作的功效,并且由于各部门所处的地位与利益关系不同,势必在社会保障的管理与决策上
10、经常发生矛盾,这不仅会使社会保障成本增加,也会使社会保障作用的发挥受损。2 构建覆盖城乡的社会保障体系的有利条件构建覆盖城乡的社会保障体系虽然受到经济、人口、财政支出、思想认识、体系差异等因素的制约。但从全国的总体情况来看，新体系建设的有利条件仍有很多。一是中央关于建立覆盖城乡社会保障体系的目标已经明确，2003年以来社会保障工作稳步推进，相继健全工伤保险制度，进一步完善企业职工基本养老保险制度，扩大失业保险支出范围的试点，制定被征地农民社会保障工作的指导意见，在全国启动城镇居民基本医疗保险试点工作。社会保险覆盖范围逐步扩大，基金支撑能力逐步增强6。二是公共财政模式已经建立。随着经济体制转型的
11、完成、政府职能的转换，政府已经着手建立公共财政制度。国家财政将更多关注社会公平问题，公共支出也将更多转向包括社会保障支出在内的公共服务领域，这为建立覆盖城乡的体系提供了强有力的经济支持。三是我国单一制的国家结构形式赋予了中央政府调控城乡地方政府的合法权威，使得政府在复杂的社会保障管理系统中可以有足够的能力与威信，这是覆盖城乡社会保障的政治基础。四是各级政府高度重视社会保障工作，认真贯彻执行国家出台的政策，积极主动制定地方实行办法，用人单位、企业职工、城乡居民社会保障意识逐步提高，这是构建社会保障体系的重要保证7。3 建立覆盖城乡居民的社会保障体系存在的问题3.1 城乡社会保障体系发展严重失衡，
12、农村社会保障存在制度缺失我国城乡公共服务存在较大的差距，在社会保障方面表现得更为明显。从保障项目看，城镇职工享有社会保险、社会救助、住房保障等较为全面系统的保障，而农民的保障基本上还靠家庭和土地。农村社会保障非常薄弱，存在保障制度缺失、思路不清的情况。一是农村低保制度没有普遍建立，贫困农民的基本生活还难以保障。二是新型农村合作医疗制度有待全面铺开，并逐步规范化运作8。三是原农村社会养老保险制度上缺陷明显，运行上仍处在清理整顿阶段，进退两难；新农村社会养老保险制度还没有定位，农村养老保障方面存在明显的制度缺失9。总体来看，农村社会保障制度发展滞后，农民还缺乏基本的社会保障。3.2 覆盖面小，统筹
13、层次低一方面，由于现行社会保障制度是在国有企业改革的推动下建立的，制度设计主要针对国有企业等正规单位的情况，难以适应就业格局的新变化。另一方面，统筹层次低，制度被分割。目前，养老保险仅陕西、吉林等几个省份实行省级统筹，多数地区仍为市、县级统筹，全国有近2000个统筹单位，形成了统筹单位内各自为政、区域自治和统筹单位间无法联接、协调和共济的分割格局10。其结果，不仅在不同的人群之间存在制度公平问题，而且地区之间保障水平和筹资责任也严重失衡，养老保险关系难以转移和携带，无法适应统一的城乡劳动力市场的需要。3.3 现行社会保障制度还不适应人口老龄化、城市化和就业多样化的需要人口老龄化对社会保障的挑战
14、是基金收不抵支的财务危机，这将导致制度运行不可持续的巨大潜在风险11。要应对人口老龄化风险，社会保障制度的改革，一是要在制度上作必要的调整；二是建立应对老龄化高峰时期的战略储备基金12。正规部门的稳定就业大幅度减少，灵活就业成为新生劳动力就业的主要渠道。劳动关系不稳定，就业质量不高，流动性增加，劳动者工资收入和其他权益受到压制。这个群体的社会保障问题基本上没有解决。目前城镇职工未能纳入社会保险范围的主要是这个群体。传统的社会保险制度缴费门槛过高，管理服务僵化，社会保险关系不能随着劳动者的流动而转移和接续的问题十分突出13。3.4 社会保障管理服务能力不足近年来，各级劳动保障部门不断推进管理方式
15、和手段的改革和创新，在转变政府职能、创新管理、强化服务等方面都取得了积极的进展。但是，在工作运行过程中，社会保障各部门职能分割的问题仍然十分突出，目前社会保障工作分散由劳动保障、民政、卫生、计生等多个部门管理，制度不统一、相互不衔接。社会保障信息网络建设是决策与管理科学化的基本条件14。但是由于投入资金不足，信息网络建设严重滞后，各项统计数据可信度差，不可避免给社会保障管理和决策造成失误。社会保障经办机构管理经费不足，严重制约了社会保障事业的健康发展。4 健全城乡社会保障体系的对策思考当前，我国政通人和，国民经济又好又快发展，全国上下社会保障的意识不断增强，发展社会保障事业具备很好的社会条件和
16、物质基础。我们要紧紧抓住这一有利时机，以科学发展观为指导，按照构建社会主义和谐社会的要求，理清工作思路，转变工作方式，加大工作力度，进一步加快构建覆盖城乡的社会保障体系15。4.1努力扩大覆盖范围，让更多的人享有社会保障经过30年的改革和探索，我国形成了以养老、医疗、失业、工伤、生育保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的社会保障体系，但覆盖面窄的问题仍然十分突出。建立覆盖城乡的社会保障体系，就是要统筹考虑城乡社会保障制度，逐步将各类人群纳入覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽保。但城乡统筹不是城乡统一，城乡生产力水平和各方面情况不同，城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别，不可能是一个标准16。在城镇，应当继续完善养老、医疗、失业、工伤