1、略论联动机制调研报告 对基层税务机关而言，最主要的工作职责就是依法加强税源管理，最大限度地堵塞管理漏洞，提高税收征收率。按照科学化、精细化的管理要求，各级税务机关税源管理的组织形式在理论上不断创新，实践中不断丰富。税源管理联动机制，以税收分析为管理工作的起始点和回归点，以税收分析指导税源监控、纳税评估，纳税评估为税务稽查提供有效案源，纳税评估与税务稽查结果反响于税收分析。这一税源管理的创新机制，从税源管理流程整体优化、管理资源全面整合出发，突出了税收分析的指导作用，增强了税源管理的科学性；强化了税源监控、纳税评估、税务稽查的职能作用，提高了税源管理的实效性。 一、充分认识联动机制在税源管理中的
2、作用 推进税源联动管理，目的在于解决现实税源管理问题，挖掘管理潜力，通过税收分析查找问题，税源监控发现问题，纳税评估解决问题，税务稽查堵塞问题。 （一）推进税源联动管理是落实科学管理、促进依法治税的具体表达。依法治税是税源管理的根本准那么，推进依法治税必须坚持科学开展观的指导。以科学的态度，不断加深对税源管理内在规律的认识，在研究、分析、解决问题的过程中，建立完善税源管理机制；以科学的精神，借鉴先进的管理思想，从管理机制上建立完善工作制度，推进工作落实；以科学的方法，有效堵塞管理漏洞，整顿和标准税收秩序，提高税源管理的质量和效率。具体到日常税源管理工作，税务机关内部有着明确的职能分工，有着标准
3、的操作规程，也有着严格的质量要求，但在系统内部、职能部门、上下层级之间相互促进、相互制约，共同推进上仍显缺乏。推进税源联动管理，在内部各职能环节“动起来的根底上，以“联的方式，各职能环节的工作质量相互验证、完成任务相互促进，环节互动、整体联动，建立了科学的税源管理组织体系、流程设计和目标管理体系。 （二）推进税源联动管理是集聚管理要素、增强管理合力的必然选择。税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查是税源管理的主要职能环节，工作各有侧重，方法不尽相同。税收分析的作用在于运用科学的方法，从宏观分析、微观分析入手，揭示管理工作中的漏洞和薄弱环节，有针对性地提出解决问题的方法和措施；税源监控的作用在于
4、加强根底管理，全面掌握纳税人各类动态的、静态的涉税信息，从源头上标准纳税行为；纳税评估通过案头分析、约谈说明、实地核查等工作步骤，解决一般性的税收违章问题，发挥以评促查、以评促管的作用；税务稽查以整顿和标准税收秩序为目标，以打击各类涉税违法为重点，发挥税务稽查的威慑作用。推进税源联动管理，按照目标一致、工作协同和实效管理的要求，发挥税收分析的指导作用，税源监控的根底作用，纳税评估的查纠作用和税务稽查的保障作用，突破了职能管理的局限性，形成了“一体化的税源管理格局。 （三）推进税源联动管理是加强分工协作，实现良性互动的重要措施。联动管理机制实现了税源管理从职能导向型向流程导向型的转变。职能导向型
5、管理的局限性在于强调职能分工，工作联系与协调主要通过行政组织体系来推进，从业务操作层面割裂了税源管理业务流程。流程导向型管理的优越性在于强调职能划分，更重视职能整合，所有职能工作都成为联动“链条上的重要一环。不管什么部门、什么岗位的干部，工作不努力，就会被倒逼着前进；工作有缺陷，就会被倒逼着查纠；工作有过错，就会被倒逼着追究。在税源管理职能明确划分、职责明确定位的情况下，推进税源联动管理，职能工作分工协作，有利于提高税源管理工作的集约化水平；有利于促进干部加强学习，提高管理技能，履行好岗位职责和义务，到达税源管理工作的最正确状态。 二、推进税源联动管理工作中存在的问题及成因分析 在探索建立“多
6、个部门齐抓共管，多个环节协调运作，多个税种联动管理工作格局过程中，各地税务机关以联动管理为抓手，在提升管理理念，优化管理机制，整合管理职能，提高管理效能等方面做了大量的工作，税源管理的质量和效率有了明显提高，但是，对照科学化、精细化的管理要求，联动管理还存在着一些亟待解决的问题，既有职能环节“动上的问题，更有流程管理“联上的问题，主要表现在：一是税收分析能力不强，税收分析大而化之，从统计数据到分析数据，发现不了问题，指导不了工作；二是干部管理能力不强，税源监控深度不够，不会管、不善管，不能有效地从源头上控制税源；评估、检查的突破能力不强，一次不到位的评估、检查造成了对纳税人偷逃税的变相保护；三
7、是联动整合不够到位，在内部，局部干部未能从税源管理的全局考虑问题，做好工作，对上下环节管理中存在的问题，不能全面、深入、及时地揭示，工作合力有待加强；在外部，信息交换、案件移送、协税护税等工作的作用有待进一步提高，等等，严重制约了税源联动管理上层次、上水平。分析问题的成因，主要有： （一）税源管理机制的影响。既定的管理机制对有效组织税源管理有着重要的影响，直接关系到税源管理机构（岗位）设置、人员配备和资源配置，与联动管理、整体优化的要求相比，现阶段，税源管理机制需要进一步优化。一是管理机构（岗位）设置上，各级税务机关自上而下设置了众多的层级管理岗位，赋予了内部行政、业务管理职责，越是基层干部，
8、承担的管理事项越多，不可防止地挤占了税源管理人员的时间和精力；税源管理流程设计过繁，职能划分过细，控制“节点过多，一方面加强了对干部执法权力的监督与制约，另一方面也加大了内部衔接的难度，容易造成管理力量的内耗，对税源管理工作带来了一定的影响。二是人员配备上，局部基层税务机关基于全局工作权重的考虑，在管理人员数量、能力、结构配备上有所侧重。在推行分类管理、集中管理过程中，一般地说，对重点税源集中区、基层管理分局（局）所在地的地区，管理力量配备较强，管理工作集约化程度较高，而对一般税源、零散税源，投入的管理力量和精力相对缺乏，管不住、管不严、管不深、管不透现象也比较突出。三是资源配置上，有向市、县
9、主XX县区，经济开发区等税源集中区集聚的倾向，在计算机专业人员的配置上表现得尤为突出。 （二）干部管理能力的影响。税源联动管理对干部的管理思想、工作技能、岗位责任等提出了很高的要求，客观地讲，局部干部的现有能力不能适应工作要求。一是管理思想亟待更新。很多干部缺乏对经济运行规律、税收管理规律的研究和掌握，“人管机器、“机器管人现象有一定的普遍性，对辖区内纳税人的生产经营情况跟踪管理、现场管理工作不到位、不深入，坐等纳税人上门申报，处理工作流，导致大量税源在纳税人生产过程、流转环节被隐匿、转移，加大了事后查处的难度和执法责任上的风险。二是工作技能亟待提高。一些干部对税收政策、财经法规一知半解，机械
10、地按照管理工作流程开展税源管理工作，一方面，不能及时、准确、有效地获取纳税人各类涉税信息，导致征纳双方信息不对称;另一方面，对已有的各类涉税信息缺乏综合运用的能力和水平，造成信息资源的闲置与浪费。有些干部思想上不思进取，工作上得过且过，尤其是一些年龄偏大的基层干部，没有职务、荣誉追求，甘愿从事一些辅助性的管理工作，加大了基层干部人力资源配置的难度。三是管理责任亟待加强。一些地方存在着重收入实绩，轻管理质量；重收入进度，轻管理效率等问题。征管质量考核、年度综合考评失之于宽，失之于泛，考核（评）不严格，奖惩不到位，奖优罚劣的干部管理机制未能真正发挥作用，导致一些税务人员在岗不尽职、爱岗不敬业，失职
11、、渎职、违法乱纪现象也时有发生。 （三）收入任务方案管理的影响。组织收入是各级税务机关的中心工作任务，各级税务机关既有自上而下的收入方案，更有各级地方政府下达的财政预算税收收入方案，且一般要高于税务机关下达的方案指标，并以行政的力量催促税务机关去完成。实际工作中，长期以完成税收收入方案为主要目的来指导税源管理工作，势必会造成一些基层税务机关在申报税源充分时，日常税源管理工作只求过得去，不求过得硬，甚至于留一手、放一码；而申报税源停滞时，那么思想上骤然紧张，管理上四处出击，执法上严查重处，甚至于寅吃卯粮、违规征税，满足了地方财政预算平衡，破坏依法治税、应收尽收的工作原那么。 （四）纳税人税收遵从
12、度的影响。纳税人的税收遵从，不管是自觉行为，还是慑于税法尊严的遵从行为，对于优良的税收管理秩序起着决定性的影响。经过各级税务机关多年来深入持久的税收宣传，绝大多数纳税人能够自觉地遵从税法，履行纳税义务。但是，随着市场经济体制的全面深化，经济主体中私有成份所占比例越来越高，由于私有性质所固有的追求利润最大化本质属性，一些不法纳税人千方百计地打国家税收的主意，有的借税收筹划的名义躲避税收，有的采取各种手法隐瞒收入、所得偷逃税款，有的通过各种非法手段拉拢、腐蚀税务干部，获取不正当的税收利益。这类纳税人数量虽少，但是危害后果严重、社会影响恶劣，直接加大了税源管理、干部管理的风险和难度。 （五）社会法治
13、环境的影响。税收作为国家筹集财政收入、调节经济运行、调节收入分配的最主要手段，越来越深刻地影响着社会政治经济生活。社会法治环境对税收管理，尤其是税源根底管理有着重要的影响。一是税收管理有赖于全社会的理解和支持，营造“依法诚信纳税，共建和谐社会的良好气氛；二是税源管理工作面广量大，税收专业管理难以全面监控，需要社会各界积极提供有价值的涉税信息，尤其是不法纳税人偷逃税的信息和线索；三是偷税与反偷税的斗争，需要国家相关执法部门的大力配合，提高执法刚性，加大打击力度；等等。现阶段，社会法治环境不断优化，但也存在着深层次的矛盾和问题，表现在税收管理上，局部社会公众对税收工作的关心不够，群众性协税护税根底
14、较为薄弱，未能发挥应有的作用，甚至有人视不法纳税人偷逃税为能事，缺乏主人翁意识；局部执法机关不能严格按照法律规定支持税收执法，基层税务机关普遍存在着案件查处难、移送难、执行难等难题，且长期难以从根本上解决，弱化了税收执法的刚性；一些地方政府片面追求收入的规模与增长速度，下达了不切合税源实际的收入任务；还有一些地方在招商引资开展地方经济过程中，过多地以税收优惠吸引投资，造成了一些纳税人在税收上的投机行为，利用各地税收优惠政策的差异，人为调节、转移税收，谋取不正当的税收利益，等等。这些现象不同程度存在，影响到我们的税收管理工作。 三、对优化税源联动管理机制的对策建议 税源管理工作根底性、长期性、艰
15、巨性、复杂性等特点，要求各级国税机关增强忧患意识，强化责任意识，以更加进取的精神、科学的方法、务实的作风，分析问题，研究对策，解决问题，充分发挥联动管理的整体效应。 （一）加强组织体系建设，激发全员参与税源联动管理的工作热情。要把联动管理的组织能力作为检验各级领导机关、领导干部领导水平的重要标志，把管理职能落实能力作为在加强税源管理中检验干部、识别干部、使用干部的重要标准，扎实推进税源联动管理工作。 1、全面实施“一把手工程。市、县税务机关主要负责同志要亲自担任税源联动管理领导小组组长，承担起直接的领导责任。“一把手要抓好面上联动管理的组织领导，定期召开联开工作领导小组成员会议，分析研究问题，
16、制定工作决策，同时，要抓好事关全局的重点税源地区，主要行业、重点企业的税源管理工作，建立起个人的“管理责任区，深入管理一线，把握税源动态，切不可坐听报告，当“甩手掌柜。一个单位税源联动管理工作的成效，直接取决于主要负责同志的认知程度和组织水平。 2、建立精干的联开工作办公室。市、县税务机关要抽调责任心强、政策业务水平高的同志，专职从事联动管理组织工作。在税源联开工作领导小组的直接领导下，履行好指挥部、参谋部、作战部的职能。要挑选有丰富实践工作经验的基层分局领导、业务骨干作为联络员参与联动管理组织工作。按照统一信息采集、统一工程分析、统一数据口径、统一发布平台的工作标准，抓好联动管理的具体组织、实施、调研和督办工作。 3、机关职能部门发挥骨干作用。各级税务机关职能部门在税源管理中有着重要的组织、指导、督查工作职责，要将职能管理融入到