1、城管执法困境分析及对策 一、城管执法困境分析 （一）主体地位不明确 城管在法律上是否拥有行政执法主体资格，是个值得深究的问题。行政主体是指依法享有国家权力，能以自己的名义实施行政管理，能独立承担因权力而衍生出的相应法律责任和后果的组织。行政主体需要具备以下几个要件：第一，具有行政职权;第二，是依法拥有局部国家行政执法权力的组织;第三，能以自己的名义实施行政行为;第四，能够独立承担法律后果。假设城管部门的设立，有一条不符合上述要件，那么城管不是合格的行政主体。1从行政处分法第十六条来看，行政处分权是根据国务院或者是国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定，由某个行政机关集中行使，可见，具有合
2、法性的是集中处分权，但没有赋予集中行使行政处分权的行政机关的合法性。行政机关必须严格按照组织法经由报批备案和审批等法定程序，以标准其权力、职责、行政事务和工作制度等。城管部门的成立假设没有经过这些程序那么不能够认为是合法的行政主体。事实上，在我国很多城市都存在城管的设立不通过立法程序的现象，只有少数大城市成立城管执法局这样的一级单位，大局部还是受政府或行政机关委托成立城管监察大队或支队。即使是受委托的事业单位，也必须要有严格的行政委托程序和制度，否那么不具有城市管理执法的合法性权力。 （二）执法程序不标准 目前，我国还没有专门出台有关城管综合执法的法律和法规。行政处分法作为现在城管执法的主要依
3、据，其第三十一条规定：“行政机关在作出行政处分决定之前，应当告知当事人作出行政处分决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处分。2我国是法治社会，法律、法规是保证社会公正和公平的最正确工具，在此过程中，程序公正发挥着不可替代的作用。严格标准城管执法程序，控制执法权力行使过程，是完善城管执法路径之一。我国很多地方，城管在执法过程中没有严格按照法定的执法程序进行执法，他们的执法过程
4、却会直接影响着行政相对人的权利和义务。在现实社会中，城管和行政相对人对于处分金额讨价还价，在没有相关法律文件包括行政处分决定书情况下，城管就可以对行政相对人的私人财产乱罚乱扣，这些现象时有发生。这说明城管在执法过程中程序违法、人为剥夺当事人财产的权利具有随意性，严重损害了我国城管的社会形象。我国许多城市对城管的执法程序都有明确的规定，但在法制长期动态建设的过程中，依然不能防止“重实体、轻程序的问题，表现为：缺乏严格标准程序意识，执法程序立法缺乏。在整个行政执法过程中，涉及到行政相对人权利和义务具体行政行为时，很多情况下没有严格按照法定的程序执法。除此之外，在已有的立法方面也存在缺乏。例如，行政
5、处分法在处分程序上有两个缺陷：一是暂扣或没收行政相对人的私人财产后，是否开具清单没有严格规定;二是对没收的财物如何进行处理，也没有加以规定。3 （三）执法权力依据不明确 城管的大局部执法权力主要依据散落于地方性法规和行政规章之中的相关条文，且这些法规和规章的地位又远远低于宪法和法律，而对于处在执法最前沿的城管队伍，其执法依据显然存在问题。由于缺少一部相关的正式法律来约束其执法行为，人们对城管人员执法的权力来源不禁产生质疑，尤其是相对集中的行政处分权。城管相对集中的行政处分权是依据中华人民共和国行政处分法第十六条的规定，其授权由国务院或由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有
6、关行政机关的处分权。仅从条文字面意思上思考，并不能认为国务院可以决定或授权其他部门来设立一个新的行政机关来集中行使行政处分权。相对集中的行政处分权理论上可以由一个新设的行政机关来行使，但依据立法法的法律解释，认为该授权应当由全国人大常委会行使，而国务院对此进行的合法性解释尚值得疑心。在这种执法法律环境不完善的情况下，仅存的法律依据也是零散于各个法律中，缺少一部针对于城管执法权力的法律。所以，要明确城管执法权力的合法性来源，制定一部相关的法律法规刻不容缓。 （四）职权范围不清 行政法赋予行政主体行政权，旨在保护公共利益和维护社会秩序。从古至今，行政权力的易腐性、扩张性和对个人权利的损害性，客观上
7、存在，也是不可否认的事实。行政法明确规定行政机关行使行政权力相关的范围、程序和法律责任等，这样既可以有效监督行政主体，又可以防止和防止违法滥用行政权力。在标准行政主体执法的法律职责的同时，也是在保护公民、法人或者其他组织的合法权益。我国是社会主义国家，社会主义的宗旨是为人民效劳，保护人民的合法权益是城市执法机构的首要任务。因此，行政主体执法的职责范围模糊不清，那么不能为行政管理中处于弱者地位的公民、法人提供最为有效的权利保护。我国城管拥有比较集中的混合型行政处分权利，各个部门的处分权集中在一起交由城管部门来行使，有关行政机关那么不再行使已经统一由城管行使的行政处分权。按照行政处分法和国务院的有
8、关相关规定，集中行政处分权后，原有行政处分权力的行政机关不再拥有已经被一个统一的行政机关行使的行政处分权。按照行政处分法的规定和国务院的要求，行政处分权相对集中后，城管在履行执法职责的活动中，原有关行政执法部门要积极支持、配合。4目前，在我国城管执法职责缺乏一个统一的职责体系，尤其缺少一个职责的顶层设计，以致城管部门与各部门之间会出现职权分配不清的情况。例如，在城市管理中，环保局将企业乱排乱放的处分权力转交给城管，但在行政管理中自身却依然拥有这些权利，最后导致职责的推诿和扯皮。 二、城管执法困境的解决对策 （一）城管执法主体资格合法化 执法主体是行政执法活动的承担者，即能以自己的名义实施国家权
9、力，并对行为效果承担责任的组织。从这个定义可以看出，行政执法主体的成立必须有合法的程序和依据，有自己明确的权责范围，并能够为自己做出的行政行为承担最后的法律责任。符合以上要求必须有一部针对性的法律来标准和支撑它的主体地位。如果在法律上都存在模糊性，那么执法主体的合法性必然让人们产生疑心和争论。城管执法部门的法律地位模糊，执法过程中缺乏具体的执法标准和体系，行政执法主体合法化存在阴影，所以出台一部有关城管执法的具体法律迫在眉睫。只有从法律的角度来确定城管的行政主体资格，才能使行政相对人从内心认同，有利于执法过程顺利地进行，因为公民对法律的信仰和基于这种信仰而产生的对法律自觉地服从。城市执法部门在
10、法律上获得认可，有法律依据作为支撑，这样与其他部门在法律地位上处于平等状态，部门间的推诿扯皮会大量减少，也能保证自身权责的统一和执法的自主性、合法性和有效性。我国在不断贯彻依法治国的理念，依法保护公民的权益，如果执法主体的法律地位不够明确，何以维护行政相对人的权益。所以，破除城管执法的困境首先必须使行政主体资格合法化。 （二）明确城管执法程序 作为行政行为的过程，行政执法主体行使行政权力，必须遵循法定程序来控制行政行为的产生。行政执法程序的法定性意味着无论是行政执法主体还是行政相对人，在进行行政活动时，都必须遵守预定的行政程序，违反行政程序将承担相应的法律责任。城管在执法时，必须有事前的准备程
11、序、执法过程程序和执法后的救济程序。第一，城管执法要坚持执法的公正性和公平性，尤其是涉及行政相对人的切身权益时，需要及时告知行政相对人有辩护和防卫的自由和权利;第二，城管执法要坚持执法的公开性，行政执法过程中，必须接受来自各方面的监督和检查，公开执法行为和过程;第三，城管执法要坚持执法的救济性，做出行政执法行为时，行政执法主体需要告知行政相对人有相关的救济权利和具体的救济程序等。相关的行政程序必须在产生行政活动之前明确，不能在行政活动过程中或过后产生和制定，这样行政执法主体可能会产生专制和专横的行为，很容易发生行政纠纷。在行政法框架中，程序法是实体法的保障，程序合法才能保证实体性行政行为的合法
12、，继而才能保证行政主体自身执法行为的合法，进而才能从法律上维护行政相对人的合法权益。在现实的行政执法活动中，行政执法主体需要结合部门实际，制定出一套科学的行政执法程序制度。我国局部城市都在积极制定相关切实可行的集中行政处分权的方法和制度，XX市人民政府关于修改XX市城市管理相对集中行政处分权实施方法的决定已经于2023年2023月25日XX市人民政府第34次常务会议审议通过，自2023年2月1日起施行。2023年1月，XX省政府下发关于同意平泉等八县开展城市管理相对集中行政处分权工作的批复。这些标准集中行政处分权的实践对其他各省市都有一定的借鉴意义。 （三）界定城管执法权力 有职责必有相应的权
13、力，权力是职责的支撑。城管部门的权力主要是其他行政部门的一些权力的集合，属于一种聚合性或者说是混合性的权力。城管在执法过程中经常会出现执法权力的不明确，与原拥有该权力的执法部门产生权力行使的纠纷和冲突。权限界定本身复杂、混乱，而执法的依据，又散落在20多部各种法律和法规之中。由于城管执法的复杂性，目前没有一部全国性的城管法规，少数省市近年来出台了相关法规，但其科学性、认同度、有效性还有待实践检验。城管的权力需要从源头界定，肃清权力的来龙去脉，理清权力和职责的框架，要变“借权为“授权。目前，城管实际上承担了大量的一线城市行政管理的执法工作，但执法都是间接借用各职能部门的法律法规和程序，即城管执法
14、靠“借权。放眼世界，德国在行政处分权的安排方面做得比较好。德国的行政处分权主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中行使规划、卫生、工商或者环保等部门的行政处分权。其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应将案卷移送秩序局，由该局统一做出行政处分决定。德国对行政处分权的控制和安排类似于“三权分立，可有效防止行政处分权的不合理使用和部门之间的推诿扯皮。在界定执法范围和依据的根底上，应赋予市城管执法总队、区（县）城管执法大队（支队）独立的执法主体资格，可以使执法行为权力主体和责任主体相一致。以
15、往行政管理过程中出现的多头执法、重复处分、交叉管理等一系列越位、缺位、错位的秩序紊乱问题，主要是由各机构职权界定不严格、不准确和界定边缘不清晰造成的。只有严格界定包括城管执法机构在内的各部门职权，才能保证这些部门在实现行政管理价值目标的过程中有条不紊、各尽其职，从而消除推诿、扯皮的弊端，防止行政执法中不作为、乱作为等消极现象的发生。清楚界定城管的权力是公正公开执法的首要保证，也是保障行政相对人合法权益的重要途径。 （四）规定城管执法的法律责任 城管执法过程中，经常会出现越位、缺位、错位的现象，终究原因是没有明确规定城管自身执法的法律责任。行政法职权法定原那么要求，政府在设立行政管理部门，首先，
16、要明确界定行政机关执法的法律职责范围，作为该行政部门合法行使行政权力、依法从事行政管理活动的根本依据。只有在部门执法职责范围明确界定的情形下，才能精确地判断它们是否在法律授权的范围内真正为人民效劳。法律职责和权力相互制约和平衡，在未来，各地方政府不应把一切权力交给城管，城管不是各职能部门相关职能的简单叠加，更不是相关法律职责的大一统。其次，要理清各职能部门的法定职责，进一步相对集中执法权，从源头上解决多头执法、权责交叉等问题，真正建立起权责统一、权威高效的行政执法体制，从而提升城市执法的效能。最后，各职能部门也要承担相应的法律责任，不能把所有职责全部交给城管，应该把和城管执法最相关的法律职责转让给城管部门，其他方面还得相互配合。城管部门只有清楚自己的法律职责，才能知道在执法过程中自己该做什么不该做什么，才能在执法中有信心地进行行政活动。