1、减轻农民负担的制度环境和制度创新 年月日晚，农业部农村改革试验区办公室综合处处长、副研究员朱守银先生在华中师范大学学术报告厅以幽默的语言与生动的事例为余名师生作了一场题为减轻农民负担的制度环境和制度创新的演讲。 在讲减轻农民负担的制度环境和制度创新这个问题之前，我想先陈述几个前提性的观点：第一，我所讲的问题主要是针对农民尤其是粮食主产区的农民；第二，在目前我国农业收益比较低的情况下，农民没有能力去承担公共物品的费用，更没有能力为国家和集体进行积累；第三，面对亿多高度分散化的农户，政府无法制订出一个对所有农户都适应、所有地区都适应、所有粮站收入产业都适应的农业税费制度和政策。即使制订出这样一种制
2、度和政策，也是不具有可操作性的；或者因为执行过程中的阻力太大，操作起来的本钱也是非常高的。第四，近几年来，全国各地减轻农民负担的呼声越来越高，出台的政策越来越多，政府下发的文件也越来越多，说明政府对此的重视程度也越来越强，但是农民负担重的问题仍然没有得到根本的解决。在这些前提性观点的根底上，我想着重讲一讲以下几个方面的问题： 一、农业税制度即农业税本身的不确定性和不合理性 前两天，我在另一次研讨会上谈到不确定性时候提到过这个的问题，就是农业税的征收和农业税费制度的制订给征收工作本身带来了许多不确定性。这种不确定性具体表现在：第一，税费工程的不确定。现在很多人谈到农业税问题的时候，都认为就是农民
3、负担问题，并且一再强调头税、二税、三税，“头税重，二税轻，三税是个无底洞等等，农业税、农林特产税、三提五统等等，这些工程对于农民来说，到底是什幺性质的税呢。第二，税费标准的不确定。现在的农业税率是年我们国家制订的农业税条例，还是执行高度集中的方案经济时代的农业税条例，税费纳税工作的税率比现在实际执行的税率相差非常大，尤其是还有一个提留统筹的问题，年制订了一个农民负担条例，这个条例规定可以不超过上年农民人均纯收入的。但是超过又是个什幺概念呢。这也不确定。加上一般各地在执行过程中从高确定，尤其是在粮食主产区。执行三提五统的依据是什么。是人。是地。还是人地结合。这个也没有说清楚。再一个不确定因素就是
4、农业税的征收是征粮还是征钱还是钱粮都征呢。这个也不太清楚，国家要求掌握足够的粮源，粮食部门要获取尽可能大的部门利益，乡村要获取足够的社会福利。农民在交纳农产品的过程中就要与政府讨价还价，但是有时侯各个协会组织就死逼农民要按照他们的要求去做。国家要求掌握粮（全国的农业税也就多个亿，它就要多个亿的粮），但是作为收粮的粮食部门就要求不再掌握粮，而通过掌握粮源币算钱。至于乡村组织与粮食就更没有关系了，更想要得到的是钱，所以这些问题也是不确定的。第三，纳税主体的不确定，谁是纳税主体呢。是农户。是村集体。还是村民小组呢。这个也不确定。第四，征收主体的不确定，按理来说，税收应集中税法由税收征管部门征管，但是
5、国家面对亿多高度分散的农户收那么多钱，光靠税务部门的工作人员是难以解决问题的，要解决问题就只能靠乡村干部去征收。但正如XX省XX县区红城乡党委书记张晓冰所说，在农村税费的征收过程中，乡镇政府和村级组织实际上在违法，因为他们并没有权力去征收。这种种不确定因素实际上涉及到一个社会的制度规那么的不确定性问题；一个制度规那么不确定就会使其执行起来本钱很高。 二、税费征收过程中的手段变通和制度偏差 对于农村基层组织来说，因为农业税费征收的不确定性因素太多，执行起来本钱就很高。 尽管如此，但是乡村组织还是想降一降他们的执行本钱，因为如果按照据实征收的原那么执行农业税费的征收，乡村组织根本做不到，即使做到了
6、，本钱也很高。年，我在XX省阜阳县的一个乡镇进行调查的时候发现： 为了征收农民的特产税，乡镇政府派出了包括财政、税务部门和政府在内的十几位干部，对几十户种西瓜的农民进行了长达两个月的跟踪。如果要对农民的特产税进行据实征收，就要核定他的投入和田地面积，还要跟踪他的整个投入产出过程，西瓜卖的价格等等。跟踪了两个月后，他们共收了万多元的税，但这十几位干部在村里呆了两个月，花了多少钱呢。也是万元。这就说明，一个政府面对一个庞大的高度分散的小农，是没有方法进行正常交易的。如果要交易，那就本钱很高。在这种交易本钱比较高的情况下，乡村组织要完成税费征收，就势必采取许多变通的方法尽可能地降低自己的执行本钱。其
7、变通方法大概有： （一）笼统平摊。在具体的税费征收过程中，由于仅仅靠税收征管部门的人员难以征收，所以国家就必须依靠乡村干部来完成税费征收任务。但是，如果乡村干部去进行税费征收，那么他们执行的就不是税法而是行政权力了。比方税费的征收特别是提留统筹的征收都是在一个乡或一个村的范围之内来确定收费标准，而不可能直接抵达农户。同时无论是按亩平摊，按人平摊，还是按人亩合起来平摊，都不可能做到据实征收。一般他们都采取这样的方法，即把农业税、耕地占用税、特产税和提留统筹、教育集资等等一并下到达农民头上，无论是按人平摊还是按亩平摊，一般都按一个统一的标准确定一户上缴多少钱。在这个过程中，乡村干部除了面对面地对农
8、户进行直接征收外，有时还采取一些违法的手段如委派公安人员一起对农民实行强行征收。 （二）高标准征收。正是由于农业税费制度诸多方面的不确定性，在执行的过程中，干部就采取了许多变通的方法，同时乡村干部还借机滋生了许多时机主义的行为，如高标准征收问题，即村对乡、乡对县下达的任务进行层层加码的问题等等。比方在今年进行税费改革的XX省的某些县市里，县下到达乡镇的任务，乡镇要加多万元；乡镇下到达村的任务，每个村又加万多元。并且有些严令禁止的收费，有的地方还在征收。前不久我在XX省搞调查的时候，就发现有一个县，除了征收农业税、特产税及附加以外，现在居然还在征收以下费用：在校学生的捐资助学款，大约是一年元元。
9、抗旱排涝费，就是不管抗旱不抗旱，排涝不排涝，费用必须照交。进入城镇从事二、三产业的农民要交积累费，因为从事二、三产业的农民的收入高，而种地的农民的收入低。为了在市区范围内的不同农民之间寻求“公平，就得征收这笔费用。然而，这里就存在这样几个问题：第一，市区范围内的不同农民之间实现了公平，那么城乡之间的不公平怎么办呢。第二，从事二、三产业的农民的收入虽然高，但是他们所在的企业不是已经交了税吗。第三，如果说他们的收入高应该交税，那么所交的也只能是个人所得税，怎么会是积累费呢。 （三）巧妙变换的收粮方法。在农民交粮的过程中，粮站的收购人员也变换方法巧妙地侵占农民的利益：压级压价。我曾在一个粮站看到这样
10、一种情形：农民从家里背着粮食到粮站去交，收购人员经过扣水、扣杂、扣皮，然后压级压价，总共扣除，即农民的斤粮食到了就变成斤了。折变。因为该收钱还是该收粮，是交钱还是交粮，不由农民说了算而是由粮食部门说了算，所以粮食比较贵的时候，粮食部门就让农民交粮；粮食廉价的时候，粮食部门就让农民交钱。就在这种钱变粮、粮变钱的过程中，折算的价格就不一样了。 （四）高报。因为过去收取三提五统与农民的利益多少还有点儿关系，所以高报一点儿没有多大反响。一个XX省如果各地平均多收农民一个百分点，那么一年就可以多收三千多万元。 （五）变相收取其他费用。乡村组织还可通过变相地提高其他费用（如水、电等）的价格和种子、农药等农
11、业生产资料的价格来捞取收入。这些都充分地说明了目前的农业税费制度本身存在许多问题，所以不能由此认为农民负担重就是农业税费改革的问题。因为农业税费制度只不过是实现加重农民负担的一个手段而已，其背后还有许多值得思考的问题。实际上，我在年就有这种看法，即认为农民负担问题就是税费问题。但是，从我们年就开始进行的农村税费改革试点的结果来看，并非如此。 （更多精彩文章来自“秘书不求人） 三、农村税费改革试点及农民负担 从年开始，我们在安徽太湖、阜阳等地进行了农村税费改革的试点。实际上，早期的改革试点还不止这一个，当然这个可能是比较早的。到年以前，农村税费改革的试点大概主要有以下三种类型： 第一种类型是XX
12、省和XX省搞得税费合一、统一征收的农村税费改革试点； 第二种类型是XX省武岗县刚搞得把所有税费改为农村公益事业建设税的改革试点； 第三种类型是XX省某地搞的土地负担大包干，就是所有让农民承担的负担全包在一起改革方法。 实际上，在这三种类型中，最典型的一种就是税费合一、统一征收的试点类型，其根本做法是核定农民的粮食产量，然后农民每亩地每年交斤粮。不过，这里存在这样一种背景，这就是在年实行税费改革方案的时候，粮价正在上涨。当时政府之所以愿意接受我们设计的方案，就是因为有这斤粮。但是，这里就存在这样一个问题：收了农民的斤粮，到时候按什么价格与农民结算呢。在当时粮价正在上涨的情况下，按照市场价与农民结
13、算，乡镇干部是不会同意的；如果完全按照国家制订的订购价与农民结算，那么农民又吃亏太大。在这种情况下，绝大局部地区就采取了一种折中的方法，即采取综合价。按照这种方法执行，农民把粮食卖到粮站，由乡镇政府与粮站结算，该是税的计入乡镇财政，该是三提五统的就计入乡镇的农经站，实行统一结算、统一管理。在执行过程中，这个方法一旦确定就三年不变。比方，在粮食价格保持上涨这三年中，粮食部门收粮以后，在结算的过程中，地方政府跟农民结算的价格低于市场价，而卖出去的粮食价格又以市场价结算，这样就多出了一局部资金，即与原来应该收的农业税、特产税、三提五统费相比多出了一块，叫做“第三块土地。这样，地方政府在执行这个方案的
14、过程中，收益很大，而且执行的结果，农民的负担确实比原来减轻了，这就说明原来的负担确实重了。尽管因为价格问题、收粮问题，农民多交了一块，实际上事先也知道肯定会多出“第三块土地，一旦将来粮食价格下跌了，政府就可用这多出的“第三块土地去补贴将来可能少收的款。实际上，当时我们设计这个方案的本意就在于此。然而这多出的一局部钱一旦到了乡镇干部手里，要想让他们用于将来粮价下跌时的补贴就根本不可能了。所以到年以后我们进行第二批改革试点的时候，由于粮价开始下跌，这时乡镇干部就再也不愿意执行这个方案了。于是，很多地方就暗地里改变了这个方案不收粮而开始收钱。比方，在安徽阜阳地区（阜阳地区比较大，分为XX县区和北部县
15、）就规定：XX县区农民每亩地要交钱元，北部县农民每亩地要交钱元，这样按实际折算相当于农民每亩地要交粮斤。所以这次税费改革试点的教训好象比以前大多了。确实如此，在我们所设计的方案的实施过程中，一些试验性、探索性的想法往往容易被地方政府所利用，因为我觉得按照这个方案进行的试点改革最终结果不是一种税费制度的改革，而是一种税费征收方法的改革。而实际上只要涉及到征管方法，就会存在一个谁来征管问题。不是还得依靠乡村组织和乡村干部吗。乡村干部在执行这个方法的过程中，做了许多具体的工作，但是我们又没有方法天天去监督他们具体是怎么做的。在税费征收的过程中，为了各自利益，乡里要XX县区里讨价还价，村里要和乡里讨价
16、还价。第一轮改革试点所取得的成果实际上背后有很多特殊的条件：税费改革刚搞试点，各级领导比较重视，都在关心甚至监督它；有些领导为在第一轮抢到第一档，所以敢于“大动干戈地进行试点。但是一旦税费改革试点的风声过去了，他们就会认为麻烦来了。所以说这个税费制度改革应该叫税费征管方法的改革，它只对农民有收益，即把原来的三提五统和各种税收加在一起向农民征收，对农民是有利的；但对地方政府是强迫性的，因为虽然对农民也有强迫性，但农民有逃避的方法。这里，我们至少可以获得这样几个方面启示：第一，一种制度只对制度设计的某些人有约束力，对另外一些人没有约束力的情况下，那么在执行的过程中肯定会出偏差；第二，对于一个已经设立制度规那么的制度来说，如果哪一个执行者有试图修改规那么的权力，那么这个制度在具体执行的过程中肯定也会失灵。比方在上面的第二轮