1、关于农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩操作方法的指导意见 近日，在全国开展的拆村运动引起社会极大关注。这场拆村运动的政策背景是，国土资源部2023年推行的“城乡建设用地增减挂钩试点。随着这一政策推出，地方上违背民意的强拆在日益增多，曲解政策现象时有发生，地方的土地财政冲动愈发高涨。问题不在政策本身。他们分别认为，财政体制缺陷不能保证地方政府为民效劳、宅基地财产权的不明确、宅基地未能按市场化流转等问题的存在，最后导致农民土地权益被剥夺。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制
2、某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。征地拿走差价2万亿新京报：当前以各种名义圈走农民宅基地，换取城市建设用地指标的现象，你怎么看。于建嵘：可以看成是，城市对农村的又一次掠夺。新京报：据我们调查，有些地方在劝说农民上楼，但也有采取强制手段的。于建嵘：由于利益冲动，很多地方都把侵占农民土地作为获取利益和政绩的重要手段。有资料显示，近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作，没有保障，引起纠纷。新京报：土地纠纷的形式有哪些。于建嵘：一是不经农民同
3、意强迫征地，二是补偿过低，三是即使补偿低还发不到农民手中，四是补偿款被贪污挪用。因土地产生的还有其他纠纷，但主要还是因征地和占地引发。新京报：土地纠纷带来了什么样的后果。于建嵘：影响社会稳定。土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和开展的首要问题和焦点问题。土地是农民的生存保障，而且土地问题涉及巨额经济利益，也就决定土地争议，更具有对抗性和持久性。沿海地区纠纷突出。新京报：土地问题这个新的焦点，有什么特征。于建嵘：我在社科院就此做过专题研究，是社科院农村开展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大工程课题组联合做的。首先是，冲突的当事方和以前不一样了。以控告
4、方来说，在抗税的时候，没有一个村级组织参加抗争，都是农民自发进行抗争。现在，村民联名仍然是最为主要的形式，不过一些村级组织已成为了重要的控告方。这主要是由于一些非法征地等争议中，有的村级组织与农民的利益表现一致，村级组织有可能成为维权主体。新京报：那被控告的一方呢。于建嵘：也有很大变化，在农民税费争议中，被告方主要集中在乡村两级组织。其中乡镇政府是最主要的被告，市县很少成为被告主体。但在土地问题上，农民的控告对象已到了县、市、省，甚至到了国土资源部。这是过去没有的。新京报：据你们的调查，哪些地方的土地纠纷更严重。于建嵘：主要在沿海兴旺地区，浙江、山东、广东、福建等地比较突出。这些地方农民，主要
5、的控告对象是县、市政府，争议多是围绕征地展开。而在中部地区的安徽、河南等地，控告的对象主要是乡镇及村级组织，争议也是围绕侵犯农民土地承包权展开，比方土地分配不公等。新京报：农民因为土地维权的主动性，与以前有什么变化。于建嵘：农民抗税最重要的一个方式就是让政府找不到人，但失去土地的农民会主动走到你面前。农民维权方式升级。新京报：你们的研究方式是通过与农税时期的比较得出的，现在的冲突剧烈程度与以前比方何。于建嵘：剧烈多了。在税费争议时代，最主要的抗争方式也就是上访、相互宣传等，但在土地纠纷中，农民动辄就到县、市政府部门门口或被征土地上静坐、游行示威甚至到高速公路、铁路上静坐。冲突变得剧烈，与警察的
6、冲突也时有发生。农民抗税时，中央是明文规定禁止使用警力的。但在土地纠纷中，我们看到经常有地方政府动用警力对付抗争的农民。新京报：看到过你提的一个说法，说现在农民维权是“以法抗争，为什么提的是“以法而不是“依法。于建嵘：这个我专门写过文章，“以法抗争是美国加州大学伯克利分校欧博文教授提出的，“依法抗争是香港中文大学李连江教授提出的。“以法是直接意义上的以法律为抗争武器，“依法是间接意义上的以法律为抗争依据。“以法抗争是抗争者以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者为辅；“依法抗争那么是抗争者诉诸“立法者为主，直接挑战抗争对象为辅，甚至防止直接挑战抗争对象。在“以法抗争中，抗争者更多地以自身为实现抗争
7、目标的主体；而在“依法抗争中，更多地以立法者为实现抗争目标的主体。新京报：在土地维权中，农民的主要诉求是什么。于建嵘：还是利益，只是要钱，不是要权。土地制度侵蚀民权新京报：但城镇化是必然趋势，如何在城镇化与农民利益之间，到达一个平衡呢。于建嵘：执政者和专家学者，都在寻找农民失地、失业问题的解决方案。主要措施有两个方面，第一就是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划。第二是改进补偿方式，增加补偿，妥善安排好农民生计等。这两个方案也存在问题。新京报：什么问题。于建嵘：这些措施，没有认识清农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征
8、地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。李昌平表示，政府不应在农村拆建中作为经纪人，而地方财政喂不饱诱发牟利冲动，应从财政体制入手让政府为民效劳 【访谈】 拆与建，必经之路新京报：你在前几年就提出新农村建设应该大拆大建，你为什么那么说。李昌平：我们要开展城市化，要搞新农村建设，当然要盘土地。土地整合后，城镇开展得快，农村也开展得快，这个是必经之路。新京报：你怎么会有这个想法。李昌平：上世纪80年代，我还是乡镇党委书记，开始从事村与村换地，中心村和遥远村之间换地，节约出来土地办厂，这样乡镇企业才开展起来，并逐步形成小城镇格局。随后我也形成了这个概念。新京报：但很多专家认为不该大拆大建。李昌平：
9、我认为，该拆的拆，该建的建。中国要把9亿农民变成只有两三亿农民，要把几百万个自然村变成八九万个中心村，不拆不建怎么可能。这种情况下，我们怎么搞公共效劳，怎么搞城乡一体化。政府不该借拆挣钱新京报：但一些地方政府为推动城市化进行强拆。那是否说明你的想法有问题。李昌平：我认为拆建的总体思路、方向是对的，但一些做法错了。新京报：哪儿错了。李昌平：在城市开展、农村开展中，政府不应该成为经纪人。政府要在这里挣钱，肯定就会产生很多矛盾。新京报：什么样的矛盾。李昌平：比方诸城，政府为挣钱，搞房地产开发，开发商为了挣钱，什么事都干得出来。所以只要政府想在这里面挣钱，肯定会出现利益分配问题，就会跟农民产生矛盾。新
10、京报：政府应该扮演什么角色。李昌平：政府只是效劳者角色，不能去挣钱，在农村土地整理过程中，关键是政府角色的定位。我曾写过一篇文章题目叫“政府下海，农民上楼，就是批评政府当经纪人，不就跟官员下海一样了。财政体制缺陷成症结新京报：你在农村调研中，有政府甘心扮演效劳者角色吗。李昌平：我曾去吉林XX县区调研，当地政府只为农民效劳，没有挣钱，还贴钱，农民集中居住后节约出很多土地，建了养殖小区，并实现农业机械化耕作，农民非常满意。新京报：政府老贴钱，开展能长久维持吗。李昌平：肯定不能，老贴钱，谁还去做呢。这就是中国现在的矛盾，如果基层政府成了经纪人，可能啥事都能做，但也可能啥事都做成坏事；而不挣钱，基层政
11、府又没积极性，啥事都不做。新京报：症结在哪儿。李昌平：财政体制的问题。如果乡镇都有钱花，那可能就不做经纪人，就去做效劳了。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。新京报：那么国土部的“城乡建设用地增减挂钩政策本身也没有问题。李昌平：不是占地或者增减挂钩有什么错误。增减挂钩没错误，应该说增减挂钩出台后，我们更应该把这个事做好。现在相反的做不好，就是因为政府的行为变了，变成了经纪人。新京报：应该怎么解决。李昌平：现在中央要研究的就是这个问题，要把政府的定位定准。中央财政要给地方财政一定的保证，那才能让基层政府定位在效劳者角色，土地整理才能做好。庭院经
12、济非改不可新京报：有专家认为，让农民“上楼会对庭院经济、家庭养殖等带来不便，你认为呢。李昌平：集约土地，这是趋势。以后农民家家户户种地将会改变，吉林德惠现在只有5%-2023%的人在种地。他们建了现代养殖园，家庭养殖也根本不存在。新京报：是因为庭院经济将不被社会所需要。李昌平：农民也是人，也需要有个人畜分家的居住环境。2023年前60%的农户还养猪，现在是只有20%的人在养猪。这就是变化，我估计再过2023年，80%的人都不种地了。便于机械化耕种的平原地区，就不会家家户户去种了。新京报：你认为现有的农村体制将要改变。李昌平：可以这么理解。1985年开始，农民进城打工越来越多。所以说小岗村联产承
13、包责任制的作用到1985年就已经没作用了。新京报：你认为农村奔小康应该怎么做。李昌平：应该增强集体功能，加强农民共同体的建设，可以搞社区建设和治理。新京报：以前的人民公社就是集体经济，最后农民的积极性并不高，现在这么做，不是开历史倒车。李昌平：这个说法纯粹是一派胡言。邓小平1992年的讲话，说农村有两次飞跃。第一次飞跃是把农民从人民公社里解放出来，解决温饱问题，第二次飞跃是搞集体经济，搞合作经济。一家一户的农业是最原始最落后的农业，朝合作经济、集体经济的方向走是前进。节余土地收益归民新京报：但为什么现在一些农民不愿意“上楼，也不愿意交出自己的宅基地。李昌平：这个问题分两方面讲。一是农民内部，各
14、家各户宅基地大小不一，所以矛盾大，拆迁不顺利。二是政府压缩农村宅基地后，收益分配没让农民参与。新京报：这个问题该怎么解决。李昌平：压缩出来的地依然应归农民，政府不参与分配，由农民自己来分配，这样问题就解决了。新京报：怎么才能引导或标准地方政府多顾及农民利益。李昌平：中央要让地方政府吃饱，要让地方政府变成公共效劳者，而不是让地方政府成为企业。中央要用效劳性的政府指标去考核地方政府。 中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转方法，确保农民土地权益不受侵犯。一些地方只占地不复垦新京报：目前一轮“农民集中居住、“宅基地换房子的举动，有人称为新圈地运
15、动，你认为呢。郑风田：当然是，不管以什么名目，其核心都是在侵吞农民的宅基地权益，都应该打住，毕竟农民的宅基地不是唐僧肉。新京报：这场圈地运动的动力是什么。郑风田：核心的原因很简单，就是城市建设用地指标紧缺，耕地的18亿亩红线又不能突破，于是都打起宅基地的主意。新京报：据你们调研，“农民集中居住这种做法始于何时何地。郑风田：始于江苏，2022年前后，苏州、无锡等地富裕乡镇出现农民集中居住试验，当时是为了改善农村居住环境。后来江苏全省推广。此后，随着“新农村建设，全国很多地方都有类似做法。新京报：你如何看待国土部的“增减挂钩政策。郑风田：这本来是为增加耕地的一项积极措施，但在操作中，由于政策漏洞，
16、农民宅基地权益变相被侵害。新京报：政策存有什么漏洞。郑风田：本该是先复垦，再占地。但由于政策允许先占地，三年内复垦归还，导致了很多地方只顾占地，不按时复垦归还。新京报：各地执行时还存在哪些问题。郑风田：有的擅自扩大试点范围，有的违规跨县域调指标等，大多违反规定的最终指向都是农民宅基地。“已出现上楼致穷新京报：就农民集中居住而言，是利大还是弊大。郑风田：这个是需要仔细分析的，就我国目前的现状来说，强制推进集中居住违背了经济开展的一般规律。世界银行研究指出，人均gdp小于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，当人均gdp大于202300美元时，农民土地的商业运作和市场价值才能开发表达出来。新京报：现在我国农民是否适宜集中居住。郑风田：目前，我国庭院经济和家庭畜养还是重要收入来源，如果强行推进农民集中居住，就会阻碍农民的生产生活。新京报：会影响农民收入。郑风田：是的，农民住上公寓楼，收入会减少，支出却在增加，水要买，菜要买，不少地方都出现了农民“上楼致穷的现象。地方不执行中央文件新京