1、农村土地产权制度调研 “农村土地产权制度调研是中心今年的重点调研课题。调研的地区为上海和山西。现就在上海的调研状况汇报如下。 上海是全国城市化速度较快、程度较高的地区之一。上海在城市化过程中，农村土地无论从管理还是经营，都发生了很大的变化。尽管它的特点鲜亮，可比性不格外突出，但还是有很多方面因其大胆的探究而走在了全国的前面。其中的经验与教训自然格外贵重。这也是我们选择上海的缘由之一。 因时间关系，调研组用四天（6月5-8日），走访了市国土资源局和几个典型区域：浦东新区（根本城市化地区）、崇明县（根本农业区）和闵行区莘庄镇（正在城市化之中的区域）。在各个调研点，根本围绕“城市化过程中集体土地产权
2、的变化这个主题，与市、区、县的土地和农委等相关部门管理人员，以及区、县、镇、村的有关干部代表进行座谈，了解了一些状况和问题，形成了一些初步的看法和建议，供争辩争辩（下文中全部数据仅供参考）。 一、高速的城市化 上海的高速城市化过程，已为大家所知。建国初82平方公里的市区，到70年月为140多平方公里，90年月是280平方公里，新世纪初随着浦东建设，到达400平方公里。 城市化进程对农村而言，首先是使得农村的根底组织形态发生巨大变化。x年时，有3000多个行政村，目前到了1700个。乡镇从200个到了112个。将来的格局是向“x努力，即一个中心区约660平方公里，9个区县，60个镇，600个中心
3、村。前两项根本成型，后两项有待时日，难度不小。例如镇目前还有103个，自然村有38000多，迁并难度极大。由于农村宅基地分散，土地利用率较低，年起，上海市鼓舞已经进入城镇的村民将宅基地让出给农村集体经济组织，以便复垦或它用。后来政府进一步提出一个“宅基地置换的方法，正在试点，目的是集约用地，增加城市化进程中的土地供应。通过14个试点看，农夫对这项工作格外欢迎，相关政府的乐观性那么开头下降。缘由不简洁：主要是政府在集约土地后的收益缺乏以平衡根本的投入。投入主要包括：为参与置换的农夫盖房和办妥社保（这是农夫欢迎的关键所在），另外有些土地需要复垦。 从常住人口增加与城市面积增加比较，年1185万，城
4、市人口700万根本在中心区。年1770万人口，其中一半在中心区。明显，不管面积还是人口的增加，上海的城市化进程，给郊区带来了巨大的变化。长远看，远郊区的城市化仍将是主要趋势。 二、农地和农夫的变化 随着城市化的进展，耕地削减是格外自然的状况。年上海市的耕地面积为540万亩，目前约360万亩，实际播种面积不到300万亩。农村人口90年月初约400万，目前不及300万。每个农村人口占有耕地从1978年的12亩，到目前不及一亩。实际上，目前农村人口中真正从事农业的人口估量在50-80万。相当数量的农田由外来从业者经营管理。完全在农田中劳作的当地人员，主要还是由于没有其他就业力量的老弱人员。大局部上海
5、农夫目前的实际状况，可以概括为：亦工亦农，亦城亦乡。大局部农夫的实际收入中，农业局部比重很小。 农村居民家庭人均可支配收入从年1600元，增加到目前超过8300元，此收入水平与全国城镇居民可支配收入水平相当。上海农村居民家庭人均可支配收入指数以年为100，现在那么为500左右，增长5倍。城市居民同期增长约39倍。 上海新增的建设用地，相当局部在农地根底上形成。例如有名的“1+3+9工业园区。“1是浦东新区；“3是三个国家级工业开发区漕河泾新兴技术开发区、闵行经济技术开发区、上海松江出口加工区；“9是九个市级工业园区莘庄工业区、康桥工业开发区、上海市嘉定区试点园区、上海市工业综合开发区、松江工业
6、区、青浦工业园区、金山工业开发区、宝山城市工业园区和崇明县工业园区。这些园区的进展，实际上也促进了原来土地上的“三农彻底转化，并带动了四周的农业人口转业和土地利用率提高。从宏观角度看，上海的高速进展，带动了整个长三角甚至更大范围的进展。 三、集体土地产权的实现形式 大量农村集体土地投入换来了高速城市化，也为经济高速增长供应了根底保障。在这种状况下，农夫集体土地的权益如何保障如何实现，自然成为社会关注的焦点。从我们了解到的状况看，上海在征地方面的工作比较标准。无论从程序还是补偿标准，都格外明确具体，实施过程比较细致，农夫根本满足。目前市国土资源局接到的上访申诉等案件，主要涉及城市拆迁方面，涉及征
7、地方面的比例很少。可以说，农村集体土地的权益，在城市化过程中，主要依靠征地补偿途径来实现。这是第一种形式，也是大家较为生疏的形式。 但是靠近城市的农村土地，由于其巨大的增值空间，必定刺激农夫的自主经营意识。原来土地作为资产，权利人的根本权利就是自主经营，所以这种愿望格外正常。从我们与村镇两级干部座谈，可以明显感到他们对此权利的猛烈意愿。考虑到实际状况，局部建设项目和规划区域，也让渡出一些土地的经营权给当地农村集体经济组织。农村集体经济组织依靠这局部建设用地，取得土地收益。这是其次种形式，但是比例较小。 第三种方式比较常见，就是权属不变的状况下，由农村集体经济组织直接经营，如办企业或出租厂房场地
8、等。对于建设用地紧急的城近郊区来说，租地收益是农村集体经济组织在集体土地上的大宗稳定收益。目前很多生产队的主业收入，已经不靠农业或自办企业。 第四种方式是集体转制的探究。上海城市化过程中很多村庄撤消，原有集体经济组织改制为股份合作形式的“实业公司。当地称之为“集体转制。转制中，原集体经济组织例如村或生产队等的集体资产，以股权方式量化给村民，村民即股东。原集体经济组织集体土地未办征地手续的使用权，照旧留给转制后的企业，收益归企业，但是使用权不得计入净资产也不得支配。明显，以后办理了征地手续，土地经营权及其收益归谁，就成为转制企业的心病。他们当然猛烈期盼得到这个权利。 第五种方式是社会保障的实践。
9、土地作为农夫的根底保障，一旦失去就会产生巨大社会问题。上海在此问题上，有比较成熟的方法。那就是为农夫包括已经失去土地和还有土地的农夫，办理性质等同于社会保险的“村保、“镇保。浦东农夫的医疗和养老人均约15万，根本是政府关心。由于上海村镇的经济根底较好，社保资金的筹措没有很大困难。为农夫办社保，实际上也是农夫土地权益的重要实现方式，值得今后立法实践中加以借鉴。 最终，耕地的直接经营包括自耕和外包。这局部的纯收益假设量化，亩均或人均都在500800元之间。 四、集体土地全部权的管理 集体土地全部权的管理始终是各级管理部门的难点。核心问题是谁来代表农村集体经济组织。具体到上海，农村集体经济的组织根底
10、，根本是“生产队。这是由于历史形成的某些机制使然。制度下“三级全部、队为根底的集体经济管理模式，当时在上海比较成熟，因此作用力连续至今，以至于生产队照旧是农村集体的代表。这个代表的核心那么是党支部。 生产队的作用。农夫土地的调整、征用、对土地经营外包的监督等工作，都要由生产队代表“农村集体经济组织来操作。整体上看，上海的农村集体经济的组织形式较为单纯。至于今后进展的方向，被调查者普遍认为，以农村的人口素养，还要靠“能人型组织模式，才能够使得“集体经济组织落在实处。 其次是承包制在改革初期作用很大，目前已经无法使农夫在土地上的收益更大化了。这个问题的实质是农村土地的制度建设，已经到了必需改革或者
11、调整的关口了。由于该问题的简洁性，我们将专文争辩。 第三是农地权益的不平衡，主要指纯农业区域的不平衡。不管确定为根本农田与否，农业区农夫的土地收益，也不行能更大化了。农夫的问题很直观：“为什么我们的土地是农地而不是商地！引申义那么是：为什么我们只能种田？更进一步的问题就是：目前的政策措施很难确保根本农田的质和量以及它的使用效果。 第四是集体土地收益的再支配问题。其一：已征地农夫对未征土地的权益要求。由于未征土地的利益可能随时间而增大，已经被征用土地的农夫，在看到具体利益时，会要求其中的权利。既然是集体土地，就应当有一份。其二：土地补偿应当不应当全局部给农夫。由于农户的根本建设要自己负担，城市那
12、么由公共财政负担，所以要求多分。 第五，其他具体管理工作方面： 1、集体土地全部权发证，在上海没有进行。缘由主要还是难以确定谁来代表这个“全部者。还有其他很多的争议，说明目前不具备发证条件。也有人建议：农村集体土地全部权登记，应当犹如国有土地一样“虚化，只要对使用权登记发证全掩盖即可。 2、宅基地的入市问题。这种现象比较常见。司法实践中也赐予了交易双方合法财产的认定。同时，城宅与农宅的流转假设不同方法，那么被视为不公正。实际生活当中，农夫通过宅第流转使其局部资产变现，也实现了土地权宜。从购房者看，大局部为市区房产的价格所迫，农宅入市等于满足了局部低价房的市场需求。管理的难度在于，村镇规划的滞后对农宅的估值凹凸，以及由此带来的纠纷。 3、集中并村问题。其中一个文化传统问题是，祖祖辈辈的住地，拆迁难度很大，心理上难过。同理，还有公共墓地问题。其实没有相应的法规，规定公共墓地的土地如何取得。让农夫和市民一样买墓地，经济上不能接受。 4、对农村集体土地产权及其管理问题，市区县乡镇和农村的干部反映，期望有特地的机构，争辩总结以往的经验教训，通过制度创新，政策调整，把集体土地产权制度落在实处，从根本上扭转农夫在土地权利上的弱势局面。