1、乡镇干部队伍建设的困境探析 乡镇干部队伍建设的困境探析 中共恩施州委党校黄元山 内容提要：乡镇干部队伍建设的状况，关系“三农问题的解决，关系和谐社会的构建，关系党的执政能力提高和执政根底的稳固。由于认识、体制、社会舆论等方面的原因，使乡镇干部队伍建设陷入了前所未有的困境，只有从提高思想认识、理顺职能关系、强化制度建设等方面下功夫，才能使乡镇干部队伍建设的难题得到破解。关键词：队伍建设乡镇干部困境与出路 我国是一个农业人口占多数的国家，在落后的西部地区，不仅农民人口占多数，而且农村社区是主要社区，农业是最根本的产业。实现农村、农业、农民的现代化，始终是中国现代化建设的一大难题，但又不能不破解这一
2、难题，不能不跨越这道门槛。在党的政治路线确定之后，破解这一难题，跨越这一门槛的任务历史地落到县、乡干部的身上。但从与农民打交道的直接性和频繁程度考察，乡镇干部更为重要。中国共产党执政，面广、点多、线长，很多工作的最终落脚点在乡镇。乡镇干部是党加强同农民群众血肉联系的直接实践者，是党的农村政策的执行者。乡镇干部队伍建设的状况，直接关系我们党解决“三农问题的决心能否实现，直接关系到我们党构建和谐社会的目标能否到达，直接关系到我们党的执政能力的提高和执政根底的稳固。根底不牢，地动山摇。乡镇干部队伍建设的质量上不去，农村群众工作就失去了骨干根底，党的伟大事业的农村阵地就有可能丧失。如此事关重大的建设问
3、题，目前在西部落后地区，却难于找到有效的解决方法和途径，乡镇干部队伍建设陷入了前所未有的困境。 一、乡镇干部队伍建设面临的困境 1、乡镇干部对维护农民合法利益的度难于准确界定 中国共产党实施以人为本的亲民政策，是符合人类社会进步潮流的明智之举。这一举措，得到世界的认可，也得到老百姓的拥护。目前，通过播送、电视、报纸、网络等信息媒体的传播，党的亲民政策已深入人心，广阔农民群众的维权意识一天天增强，乡镇干部对农民群众合法权益保护的力度也越来越大。绝大多数乡镇干部做到了“权为民所用，情为民所系，利为民所谋，想群众所想，急群众所急，应群众所需。乡镇干部把中国共产党执政为民的高度自觉转化为农民群众建设社
4、会主义现代化无穷的物质力量，这是中华民族之幸甚。但在实行亲民政策，保护农民合法权益的过程中，在涉及各个具体农民时，乡镇干部却遇到了前所未有的困难。维护权益的前提是确定权益。乡镇干部同各别农民在确认其权益时，往往发生认识上的差异。乡镇干部在确认各个具体农民的利益时，一般是以具体的政策法规为依据，讲究的是其合法性，考虑的是普遍适用性；而各别农民在要求其权益时，讲究的是合理性，考虑的是各自的特殊状况。在正常情况下，合理、合法是统一，但在社会主义法制逐步建设的过程中，合理的东西有可能还没有上升到合法的程度，合理的还不一定是合法的；而合法的又只表达一般要求，表达不了特殊要求，未必很合理。乡镇干部在处理这
5、类事情时，只能以法规为依据。由此而同个别农民发生矛盾和冲突，以致种下上访协商裁决再上访的恶种。目前许多乡镇干部一半以上的精力已用到调解纠纷上，几乎没有时间和精力去考虑整体的开展和政府职能所要求的其它效劳。 2、乡镇干部自身的合法权益难于得到保护 落后地区乡镇干部的待遇水平极低，乡镇干部职业已成为不受人尊重，留不住人、即使留得住人也留不住心的职业。从职务升迁方面看，除乡镇党委书记、乡镇长外，其它人升迁的机遇是非常少的，多数干部是普通干部，不做升迁的梦，一干就是一辈子。从经济收入增长方面看，在财政分灶吃饭的体制下，经济落后地区乡镇财政囊中羞涩，许多国家有政策的合法经济待遇，无法给乡镇干部兑现。有的
6、乡镇甚至无力支付干部出差的旅差费，一些干部出差时自垫支经费，回单位却长期得不到报销的现象时有发生。乡镇干部的月平均工资只有700-800元，却要负担在乡镇内办事的车费、油费，加上各种捐赠、救助支出等，一年的总额在3000-4000左右。剩下能用于自己生活支配的在4000-5000元之间。这笔款额养活自己已较拮据，根本就没有多余的钱来养活妻儿老小，更别谈满足享受和开展的需要了。职务升迁希望不大，经济收入待遇太低，鼓励机制上的缺憾，造成干部始终建立不起对自己所从事职业的自信，始终找不到全身心投入的感觉，始终达不到创造性工作的境界。穷于应付，疲于奔命，是相当一局部乡镇干部现实工作、生活状态的真实写照
7、。 3、乡镇干部的领导权威难于得到维护 乡镇干部处在各种矛盾冲突的前沿，他们必须在政策法规允许的幅度内，有一定的自由裁定权。责任、义务、权力三者的统一，是干部有效处理各种矛盾纠纷的前提。但目前的情况是，在一些敏感的问题上，乡镇干部只有上下联系、左右协调的责任，只有做深入细致思想工作的义务，没有最终决定权。但农民乡镇干部队伍建设的困境探析第2页 群众不理解，认为乡镇干部不为老百姓说话，从而对乡镇干部不信任、不支持、不谅解、不配合，以致相关工作陷入极其被动的境地。如在根本建设征地时，国家给农民的补偿开出了一个弹性标准，要求各省区可根据实际情况，在这个弹性标准区间内，取一个符合当地实际的恰当数值。经
8、济落后地区实际执行中根本上是取弹性标准的低限值，这一补偿标准往往是由省级人民政府定死了的，乡镇干部只能照章执行，并无改变的权力。但老百姓却认为国家给出的补偿标准是很高的，之所以只能得到低限值的补偿，是因为乡干部截留了一局部，所以强烈要求执行弹性补偿标准的高限值。乡镇干部向上争取多给农民一点补偿，上级不松口，向下说服农民接受低标准，农民不容许，往往因一户谈判而做工作数十次。结果是无论怎么努力，总有个别农户的工作做不好，以致长期延误工期，甚至留下多少年扯皮不止的后患。乡镇干部一方面因不能及时做好群众的工作被上级批评，甚至扣发工资奖金等的事时有发生，另一方面，因农民不能及时得到满意的补偿，被农民辱骂
9、甚至殴打的事亦时有发生。乡镇干部不仅在做工作时，夹在上级和群众之间，老鼠进风箱两头受气，而且人身权利还不时受到侵害。 4、乡镇干部的职业风险增大，职业平安感下降 在中国官员等级中，乡镇干部是级别最低，工作环境、工作条件最差的，是官员中最辛苦，最应受到尊重和保护的群体，但目前他们受到的改革威胁却最大。一方面，国家要变大政府为小政府，要裁减财政供养人员，要减轻农民负担，首当其冲的就是乡镇干部，他们随时都面临被裁减的威胁。另一方面，国家要变命令型政府为效劳型政府，需要大量有现代科技知识、市场知识、经营理念的干部，去组织、帮助、引导农民走上致富之路。实际生活中，乡镇干部向上看，头顶上悬着随时都可能掉下
10、来把自己裁减掉的利刃，向下看，那么是农民群众要求提供满意效劳的热切目光，而热切目光的后面是稍有差池就必然出现的严厉问责。责任意识、危机意识是一个干部必须具有的，但当责任和危机演变成一种平安威胁的时候，干部就有可能选择逃避。但他们又逃到哪里去。乡镇干部没有时机和时间去掌握其它职业的知识和技能，主动转业难，被裁减下来后再就业就更难。失去职业平安感的干部，是不可能全心全意做好本职工作的。 5、乡镇干部提高素质的要求难于得到实现 乡镇干部日复一日，年复一年同老百姓打交道。他们是做群众工作的排头兵，应该具有新时期做群众工作的新的本领和技能，包括现代农业科技，现代市场经济知识、现代营销技术、现代行政管理理
11、论与实践，现代执政党执政理论与执政能力等等。不具备这些方面的知识和技能，就达不到一个合格的乡镇干部的标准，就不可能在实际工作中取得创造性的成就。但实际生活中，他们没日没夜地工作，也没有节假日的概念。没有必要的工作闲暇，就没有精力去学习新知识、新技能。而且由于经费等的限制，没有必要的学习资料、学习工具和学习手段等，乡镇干部在工作闲暇时间学习几乎不可能，到县、市（州）级党校或其它高、中等学校进修学习的时机就更少，只能被迫在干中学。 二、乡镇干部队伍建设陷入困境的原因分析 当前流行一种看法，即中国农民负担过重，“三农问题日趋严重的根源在于乡镇干部太多。因而必须撤消乡镇机构，裁减乡镇干部的呼声不绝于耳
12、。这给乡镇干部队伍建设带来了极大的障碍，对稳固党的执政根底是非常有害的。笔者认为，造成这一不良后果的原因有以下几个方面： 1、思想认识错位。中国有九亿农民，乡镇干部充其量300多万。这300多万人代表人民政府担负着九亿农民的组织、管理、效劳的任务，九亿农民也理应负担这300万人履行职责必须的开销。如果说只有这300多万乡镇干部，农民的负担并不重。但人们却将乡镇离、退休干部，事业单位、中小学的在岗职工、离退休职工等这些本已经不再是或从来就不是乡镇干部人员的开销，一并计入乡镇干部开销之中，甚至把全国吃财政饭的人的开销统统算进农民负担之中，并列举清朝多少农民负担一个官员，而现在是多少农民负担一个官员
13、。以此来论证撤消乡镇机构、裁减乡镇干部的必要性。这在认识上出现了两大问题，一是现实的中国社会已经不再是封建时代小农经济为特征的单一农业社会，农业增加值占国民生产总值的比例已经在15以下，国家公务人员的开销主要不是由农民来负担，而是由其它产业的劳动者来负担；二是教育及其它公共福利事业，应该是举全国之力来兴办，而不是由乡镇收入来承担，更不应该把这类开销打在乡镇干部加重了农民负担的帐上。 2、权利责任错位。首先是财权与事权不对称。目前我国实行的是国家集权型财政体制，基层政府缺乏财政控制能力，乡镇政府获得的权力资源十分贫瘠，乡镇财权过小，财政地位过低，无财难以行政。其次是权力与责任不对等。在目前部门职
14、能政府化，部门利益法律化的体制下，乡镇政权的职能已根本丧失，完全成了上级政府各职能部门的执行机构。乡镇的权利是极小的，责任却是无限的。乡镇政府要管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、方案生育等多项工作。与此形成鲜明反差的是法律赋予乡镇政府履行职能的权力却越来越少，造成职权行使“虚化和“悬空。“上面千条线，下面一根针，哪根拽得紧，就跟哪根转。由于国家体制和机制等诸多方面的原因，市县一级条条块块分割过宽、过细，“衙门、“婆婆和“菩萨过多，哪尊“神也得罪不起，今天你来检查，明天他来验收，应接不暇，乡镇领导整天应付不完。特别是一些阶段性、临时性、突击性任
15、务一茬接一茬，而且都要与工资、考核、奖惩挂钩，不搞不行。乡镇干部经常“跑断腿，磨破嘴，不分昼夜也难以完成上级各部门下达的诸多指标。这达标，那验收，样样都需要钱，庞大的招待费使得乡镇政府无法招架。凡事有考核，轻那么受处分，重那么“一票否决。签不完的责任状、数不清的一票否决让乡镇干部胆战心惊，如履薄冰。有些乡干部很无奈地说：“乡镇干部真是忙，一票否决压脊梁。成天泡在乡村里，难有空闲见爹娘。如此等等，不一而足。在这种想干的事情干不了，不该负的责任必须负的畸形体制下，谁愿意再做乡镇干部。 3、舆论导向错位。中国的“三农问题是怎么形成的。中国的城乡二元结构是怎么积累起来的。稍作分析，就不难得出是国家大规
16、模从农业中提取积累以支持城市工业开展造成的，绝对不是乡镇干部数量太多，素质太低，贪污腐化、鱼肉乡里造成的。而我们的一些新闻媒体却不认真研究根本原因，不惜时间和版面，不顾绝大多数乡镇干部为中国农村经济开展做出的巨大奉献，不顾乡镇政权在构建社会主义和谐社会过程中的巨大作用的史实，连篇累牍地宣染乡镇机构及乡镇干部存在的种种问题，给乡镇机构和乡镇干部的形象带来严重的负面影响，极大地伤害了乡镇干部的感情，使他们的职业自尊心、工作自信心降到了从来未有过的低点。在这种舆论环境下，还能够建设起一支执政、行政能力都很强的乡镇干部队伍吗。 4、评价体系错位。目前对乡镇干部的评价体系，根本上不是围绕乡镇干部应做事的实绩展开，而是围绕上级评价部门的需要来展开，且这些需要是乡镇一级机构和乡镇干部几乎无法适从的