1、信息社会与公共行政新模式 社会生产力的每一次重大飞跃都会带来人类社会的重大变迁，而每一次社会的重大变迁又都会带来公共行政模式的转变。当前以信息技术为代表的新科学技术迅猛开展，加速推进了人类社会从工业社会向信息社会转型。信息社会的到来不仅极大增强了人类改造自然的能力，提高了社会生产力，而且深刻改变了人们的社会生活方式。具体来说，信息技术的广泛运用改变了以往以重工业为主导的工业经济形态，逐步形成了以知识经济为主导的新经济形态。信息技术以其传播迅速、本钱低廉的特点，深刻改变了原有的政府与公民之间的信息形态，实现了信息传播途径从“点对点或“一对一向“面对面或“多对多的转变。信息技术在组织管理中的运用，
2、明显改变了原有的组织形态，使得组织能够有效扩大管理幅度、减少管理层次，从而使不同组织层次之间和公共行政管理部门与公众之间的信息交流更加充分、便利、有效。这些深刻变化带来了对作为协调社会关系主要方式之一的公共行政模式的重大挑战。要回应这些挑战，公共行政模式就应该深刻探究社会变迁给各行政要素带来的变化，自觉改革和创新行政方式、方法、手段以至于体制，从公民参与走向开放民主、从社区建设走向和谐家园建设、从信息公开走向信息共享、从层级治理走向网络治理，逐步形成适应信息社会要求的全新的公共行政模式。 一、社会变迁与公共行政模式转变 公共行政是一种协调公共领域里人类行为的专门活动。自人类社会形成以来，公共行
3、政活动就一直伴随着人类社会的开展而开展。从历史开展的视角观察，人类社会开展形态的每一次重大变迁都会促使公共行政模式发生重要转变。 （一）马克斯X8226;韦伯的统治类型分析与公共行政模式转变 德国社会学家马克斯X8226;韦伯在探讨统治的类型时就涉及到社会变迁与公共行政模式之间的相关性。他将统治类型分为3种纯粹的类型，即魅力型统治、传统型统治和合法型统治。魅力型统治依靠领袖人物个人的“超凡魅力实现对组织的统治。在领袖人物死后，魅力型统治随之瓦解，将出现传统型统治。传统型统治根据权力继承方式的不同，可以分为世袭制和封建制2种类型。随着资本主义的兴起，以官僚制为特征的合法型统治逐渐成为主流形态。虽
4、然，马克斯X8226;韦伯在论述其统治类型和官僚制思想的过程中，没有在社会变迁与统治类型之间的作用关系上详细阐述，但是，我们在字里行间仍然能体会到社会变迁给统治类型（公共行政模式）转变带来的明显影响1。 （二）里格斯的行政生态分析与公共行政模式转变 美国行政学家里格斯运用生态学的理论和方法研究行政与社会环境的关系，系统地阐述了行政生态学观点。如果从社会变迁与公共行政模式转变关系的视角来理解他的行政生态分析，我们可以看到一个非常清晰的社会变迁影响促进公共行政模式转变的图谱。里格斯认为人类历史上存在着传统农业社会、过渡社会和工业化社会3种根本社会形态。社会形态中影响公共行政模式的生态要素是多种多样
5、的，其中最主要的生态要素有5种，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。这些生态要素在传统农业社会、过渡社会和工业化社会中的表现形态都有着明显区别，从而呈现出不同的公共行政模式。里格斯运用物理学光谱分析上的光折射概念，非常形象地给对应的传统农业社会、过渡社会和工业社会的公共行政模式命名。传统农业社会中社会结构混沌未分，没有明确、细致的社会分工，行政、立法、司法、军事、经济等社会行为混杂在一起，就像折射前的自然光是一道白光一样，故将与之适应的公共行政模式称为融合型公共行政模式。工业社会有着明确的、细致的分工，政府职能十清楚确，各公共行政管理部门各司其职、互不混杂，就像白光经过三棱镜
6、折射后表现出各色光谱一样，所以将工业社会的公共行政模式称为衍射型公共行政模式。过渡社会介于传统农业社会与现代工业社会之间，兼有两者的特征，新旧并存、稻稗混杂：行政行为逐渐与其他社会行为分化，但尚未完全分化;专业化行政机构已经设立，但还不能正常运作，功能有限;许多行政制度已建立，但受到各种传统势力的影响，就像白光在三棱镜之中，虽然光线已经开始折射，但折射尚处于未完成的过渡状态;既具有融合的白光特性，也含有衍射光的因素，所以这种公共行政模式被称为棱柱型公共行政模式2。 （三）阿尔文X8226;托夫勒的权力转移分析与公共行政模式转变 美国社会思想家阿尔文X8226;托夫勒从未来学的视角分析了知识（信
7、息）在权力转移中扮演的关键角色，预测了未来企业、经济、政治和世界局势的变化趋势。虽然他不像马克斯X8226;韦伯、里格斯那样是专业的公共行政学家，但是我们仍然可从他对未来社会开展图景的分析中得出类似的结论：产业与经济的深层次改变将带动政治、行政格局和模式的改变。阿尔文X8226;托夫勒在分析了3种根本的权力形式，即财富、暴力和知识在人类社会开展进程中的作用和相互关系后，鲜明地指出在完成工业化之后的当今世界已经开始进入全面信息大战，电子信息变成交易的主要媒体，知识成为最重要的生产要素，它将彻底颠覆全球的权力格局，进而带来公共行政模式的明显变化：小而分众的工作单位取代动作缓慢的官僚体系，组织为加快
8、决策的速度而越来越扁平化，知识的层级组织慢慢进化成信息自由流通的体系3。由此可见，人类社会的每次重大变迁必定会带来公共行政模式的重要转变。如果以生产力开展标准对人类社会的开展历史进行划分，大致可以分为农业社会、工业社会和信息社会3个大的阶段。目前，我们正处在从工业社会向信息社会转型阶段，随着大量以信息技术为代表的新科学技术的广泛运用，人们的社会行为方式、习惯甚至风俗随之发生变迁。人类开展史上的一次非常重大的社会变迁正在发生，我们有理由预见，公共行政模式将会因这次工业社会向信息社会转型的重大社会变迁，而以全新的行政模式效劳于社会开展。 二、现代信息社会对公共行政模式的挑战 进入21世纪，科学技术
9、以前所未有的速度迅猛开展，给整个世界的开展注入了无穷的动力，它不仅提高了人们改造自然的能力，而且也改变了人们的生活方式，进而改变经济形态、社会行为，形成了对以协调和管理社会秩序为己任的公共行政模式的挑战。 （一）信息技术的广泛运用改变了原有的经济形态 在工业社会，以大机器的使用和无生命能源的消耗为核心的专业化社会大生产占据了社会经济的主导地位：与农业社会相比，生产效率大幅度提高;社会分工精细，社会分化剧烈;社会流动性增强，业缘关系取代了血缘和地缘关系而成为人们社会关系的主要形式;城市数量增加、规模加大，农业人口的比重降低至半数以下;人的思想观念充分更新，竞争意识和时间观念加强，崇尚科学、信服真
10、理、追求变革成为人们根本的行为或价值取向。随着以信息技术为代表的一系列新科学技术的运用，人们已经逐步进入了信息社会。信息社会的主要经济形态开展是以知识的学习、积累和创新为根底的知识经济。知识经济的开展建立在知识的生产、分配和使用（消费）之上4，它与工业经济相比有着鲜明的特点：以新知识、新技术为根底的高新技术产业逐渐成为经济开展的驱动力，重工业逐渐失去经济主导地位;以知识创新为新的经济增长动力，经济增长方式高度集约化，劳动生产率水平进一步提高，更加强调经济开展的环保、低碳性质;以信息技术为根底，企业组织和管理体制更加灵活，经济全球化趋势更加凸显。由此可见，信息社会的经济形态已经和工业社会的经济形
11、态大不一样了。经济根底决定上层建筑，经济形态的变迁必将给作为上层建筑主要组成局部的公共行政模式提出变革的要求。 （二）信息技术的广泛运用改变了政府与公民之间的信息形态 随着信息技术的广泛运用，信息的传播途径和方式发生了极大的改变。在工业社会时期，信息传播途径多是“点对点或“一对一的传播，要想实现信息“点对面或“一对多的传播并不容易。第一，受到传播媒介的限制，有限的传播媒介只有报纸、播送、电视等，而这些传播媒介多是被政府或少数集团所控制，作为个体的公民很难自行传播信息。第二，这些传播媒介会对信息进行过滤处理，信息的真实性和时效性都会受到一定程度的影响。第三，传播媒介在对信息的处理过程中难免会带有
12、主观性影响，在一定程度上会影响信息的客观性。因此，我们可以认为，在工业社会，公共行政管理部门与公民之间的信息传播形态中，尽管公共行政管理部门重视与公民之间的沟通，但公共行政管理部门一直起着强势主导作用，公民未必能有效获取信息和发布信息。但在信息社会中，信息传播途径得到了极大的丰富，如在互联网上就有bbs论坛、微博、社交网站、个人主页等，公民个人在网络上开办报刊、杂志、播送台、电视台都不再是困难的事。这些变化极大地改变了信息传播途径，实现了信息的“面对面或“多对多的传播，真正到达了“信息爆炸的程度。在这种情况下，如果公共行政管理部门还继续沿用原有的公共信息发布方式，抑制公民个人的信息发布需求，控
13、制公众间的信息传播渠道，恐怕将不再被公众所接受。公共行政管理部门必须要主动改变原有的信息工作方式、方法，主动回应公众的信息需求，努力构建信息社会条件下公共行政管理部门与公民之间和谐互动的信息形态。 （三）信息技术的广泛运用改变了公共行政管理部门的组织形态 与工业社会相适应的公共行政管理部门组织形态，通常被认为是官僚制。自马克斯X8226;韦伯提出官僚制理论以来，官僚制逐步开展成为工业社会各国构建公共行政管理部门组织体系的指导性理论。一般认为，官僚制理论的原那么主要有以下7个方面：第一，合理的分工;第二，层级节制的权力体系;第三，依照规程办事的运作机制;第四，形式正规的决策文书;第五，组织管理的
14、非人格化;第六，适应工作需要的专业培训机制;第七，合理合法的人事行政制度2。依据官僚制理论的原那么可以建构起层级结构复杂、权力分配明确、指挥管理顺畅的现代大型或特大型组织，这适应了工业社会中社会化大生产的要求，不仅在大型企业组织中建立了以官僚制为根底的组织形态，而且在各国的公共行政管理部门中也根本建立了官僚制行政体制。从实际情况来看，官僚制组织形态在工业社会发挥着重要的组织管理作用，为社会生产力开展和社会进步做出了巨大奉献。信息技术在组织管理中的广泛运用逐渐改变了公共行政管理部门组织形态中的官僚制特性。第一，信息技术特别是网络技术在公共行政管理中的运用，可以帮助管理者扩大管理幅度，减少管理层次
15、，使公共行政管理部门从金字塔型组织演变为扁平型组织，以至于阿尔文X8226;托夫勒认为，信息技术将导致等级官僚组织的终结，创造无中层的政府3。第二，信息共享技术在公共行政管理部门的运用将使得不同层次的公共行政管理部门分享更多的信息，下层公务人员对公共决策会有更多的自身判断，更加需要上层管理者倾听下层的意见，从而促进公共行政权力在不同层次的公共行政管理部门和人员之间分享，进而促进公共行政权力从上层向不同层次分散。第三，信息技术的运用加大了各层次公共行政管理部门之间以及公共行政管理部门与公众之间的信息交流，公共行政管理部门的工作内容更加丰富、复杂，这就必然对官僚制强调的严格按照规那么办事的工作机制
16、提出挑战，要求公共行政管理部门降低规那么化程度，赋予公务人员更多的灵活性。 三、以公共行政的新模式回应信息社会的挑战 面对信息社会给社会生产力、生产关系、社会生活等带来的深刻变化及其在经济形态、信息形态及组织形态等方面对公共行政模式提出的巨大挑战，公共行政模式惟有以创新的精神才能超越工业社会条件下的传统公共行政模式，探索在信息社会条件下的新型公共行政模式。笔者就此谈几点粗浅的认识，希望能起到抛砖引玉的作用。 （一）从公民参与到开放民主 面对信息社会的到来，无论是欧美资本主义国家，还是东方新兴民族国家的政府都感到了巨大的变革压力，民众越来越要求公开透明的公共行政管理，要求更多地参与公共政策的制定与执行，要求公共行政管理效劳于社会、造福于社会。欧美资本主义国家公共行政管理最重要的变革策略之一就