1、中国乡村治理 中国乡村治理-根本理论、变迁开展、问题及措施“乡村治理概念解析 对于“治理一词的定义，全球治理委员会最具权威性。该委员会在1995年发表的我们的全球伙伴关系中对治理的界定如下: 治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程 它不是一整套规那么，也不是一种活动，而是一个过程; 治理过程的根底不是控制，而是私人部门和公共部门协调合作的持续过程。对此，格里斯托克( GerryStoker) 进一步归纳论证了治理的框架，指出治理的主体界限和责任权力依赖过程自主性和方式等五个方面。中国学者徐勇针对中国研究
2、语境也给出了定义: 治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导管理和调节，从而到达一定目的的活动。 乡村治理是乡村公共权威运用乡村治理权力，处理乡村社会事务，借以调控和影响乡村社会。在乡村治理的逻辑结构中，乡村治理权力是最为核心的概念，它不能简单等同于社会自治权力，更不能将它直接与国家权力划等号，它是国家公共权力和乡村社会自治权力共同作用的产物。可以发现，“治理 超越了传统意义上的“统治 ，它和“统治有着本质的区别: 第一，治理的根本含义是指在一个既定的范围运用权威维持秩序满足公众的需要，而这种权威中心不是唯一的，它不一定是政府。也就是说，治理的主体多元化，它是各种主体互相之间的管理活动，它
3、不仅仅是政府的事务，也可以是各种社会团体 、私人机构甚至个人参与的公共事务管理活动。第二，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和标准公民的各种活动，最大限度地增进公共利益，而不是仅仅为了统治阶级的利益 。第三，治理是一个协商 、合作 、上下互动过程，它包括公共权威的标准根底 、处理公共事务的方式和对公共资源的管理，而不仅仅是一个自上而下的政治统治的过程。第四，治理意味着社会自主管理的存在，社会公共事务的管理和开展更多地依靠社会自身的力量，而不是国家的机构力量，也就意味着在公共事务管理中较多的民间性和较少的政治性 。乡村治理相关理论梁漱溟的乡村建设理论乡村现代化一直是近代中国社
4、会改造的重大内容。以梁漱石为代表的乡村现代化实践者认为中国现代化应走外乡化道路。中国传统文化是实现现代化的外乡资源，“乡村建设以及“乡村自治和“乡村教育等试验，都力图在传统乡村找到中国现代化的外乡动力，用传统文化的改良推动乡村建设。其乡村建设理论一书从乡村建设问题着手深入探讨了中国教育的功能、性质以及特殊性问题，以致形成了一整套有关乡村教育的理沦，它不仅对中国教育理论的建设和当时乡村教育运动的研究有很重要的学术价值，而且有些观点和实践仍然可为今天的社会主义新农村建设、“三农问题的解决提供有益的启示。乡村建设理论全书由甲部认识问题和乙部解决问题两大局部构成。甲部认识问题的主要内容有：一、“乡村建
5、设运动由何而起二、“中国旧社会组织构造及其所谓治道者；三、“旧社会构造在今日崩溃的由来，；四、“崩溃中的中国社会极严重的文化失调；“中国政治无方法一国家权力建立不起。乙部解决问题的主体内容包括：“新社会组织构造之建立乡村组织、“政治问题的解决“经济建设、“末后我们所可成功的社会。书后附录有“我们的两大难处一文。在认识问题局部，主要是从历史学的角度和以文化社会学的分析方法，来观察、分析中国社会结构及文化传统性质的，它作为乡村建设理论的依据和乡村教育思想的根底；在解决问题局部，主阐述乡村建设必须依靠教育手段，通过社会组织的重建和现代科学生产及生活知识的灌输，来解决中国的政治问题和促进农业经济的复苏
6、与振兴，使中国逐步过渡到真正以民为主的现代国家并由农业引渡到工业化。梁漱溟乡村建设思想评价：优点主观上，梁漱溟以强烈的社会责任感积极探索中国政治开展之路，并以儒家的入世精神实践着乡村建设的社会理想。梁漱溟的乡村建设理论，反对摹仿西方，主张立足于国情，改造地继承中国文化。这种见识不但是消极的保守派所没有的，也是激进的新青年派所缺乏的。梁漱溟的乡村建设在具体的社会组织和制度设计上引进了现代化因素，有进步的一面。局限梁漱溟主张立足国情，但他对中围国情的根本认识却并不符合中国实际。梁试图探索一条超越西方的现代化途径，但在处理传统与现代的关系问题上，他用传统去笼罩现代，结果却否认了现代化的根本价值。晏阳
7、初的乡村建设理论 晏阳初将中国农村问题归结为“愚、穷、弱、私四端，主张以文艺、生计、卫生、公民“四大教育分别医治。因此，他提出“开发脑矿论，进行平民识字教育，进而走上乡村整体教育、系统改造的道路。“名为邦本，本固邦宁的民本主义思想是中国古代儒家传统的哲学思想。晏阳初继承了传统的儒家思想，并在内涵与精神上予以新的时代内涵，从而形成其现代民本政治观，作为他从事平民教育和乡村建设的精神支柱和理论核心。乡村建设派的主要内容是建立政治与教育合一的乡农学校，同时推行新乡约，建立乡村自卫组织，举办供销、信用等合作社，推行农业技术的改良措施。其根本理论是：中国是一个“伦理本位“职业分位和精神上“调和持中的社会
8、，中国的问题只是文化失调，不存在阶级和阶级对立，应该从乡村建设入手，然后扩展至整个社会，恢复中国儒家伦理。晏阳初从事乡村教育，核心是救治“愚、穷、弱、私，他于1923年在北京建立中华平民教育促进会，采取对应的文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育等四大教育内容，并以学校式、家庭式和社会式三大方式来推行。同时，将四大教育运用到乡村建设中来，形成乡村文化、经济、卫生、政治的四大建设，他认为这样才能将平民教育与乡村改造融为一体，以此来培养农民的知识力、生产力、强健力及团结力，实现乡村建设的目的。乡村治理理论内涵（1）治理主体多元化 治理主体多元化是治理理论的首要内容，治理理论特别强调治理主体的多元化
9、，除政府外，治理主体还包括其他民间组织和公民个人。在乡村治理中 ，乡村治理资源的多元性导致了乡村治理主体多元性的存在。乡村治理主体不仅仅是正式的权力机构 政府，还包括村庄内部各种得到村民认可的权威组织机构，而且乡村治理倾向于更多地关注政府以外的乡村权威机构。 (2)权力配置多元化在传统的乡村管理理念中 ，人们习惯性认为只有政府掌握着管理公共事务的权力，公共权力的运用呈现出自上而下的单向性运行， 但是治理理论却打破了这一定向思维，提出了权力依赖与权力的多元化配置。 (3)以公共利益为目标导向乡村治理的目标非常明确，就是实现对乡村公共事务的管理， 实现乡村社会公共利益的最大化 。因此，乡村治理以公
10、共利益的最大化为目标导向。乡村公共利益是政府与农村民间组织 、私人机构，甚至是村民个人合作的前提。治理理论打破了政府活动代表公益、私人和其他社会组织代表私益的狭隘观念，而是认为两者的目标可以统一， 二者能够进行有效的合作，从而能够追求公共利益最大化 。(4) 治理过程自主化乡村治理是一个极其复杂而又不确定的过程，其所涉及的一切事务都围绕着互相之间联系日益紧密的乡村社会物质文化生活需要中所存在的问题，而这些问题处于社会的最基层，加上乡村社会面积广阔，人口分散，政府部门不可能把所管辖的所有区域置其掌心之中 ， 也不可能对其实现完全的控制。因此，乡村治理理论要求村民根本上是在宏观层面接受国家的方针政
11、策，在微观层面上应该实行自主自治为上策，即开展自组织进行自主管理 。乡村治理模式依据不同的标准，乡村治理可以划分为不同的模式。按照乡村治理的主体分，乡村治理的模式可以分为官治模式与自治模式。按照魏光奇的定义，所谓“官治就是由国家选官设治，一方面扩充和健全州县国家行政，另一方面建立乡镇一级国家行政，从而将地方社会各种经济、文化 、社会事务的兴办和管理纳入国家行政的轨道 。所谓“自治 ，就是在国家行政之外，或国家行政根本框架之下另外建立的“以本地人、本地财办本地事的行政系统。官治模式具有以下特点: 第一，国家在县及其以下乡村各层设置基层行政机构，并使之纳入国家的行政系统，机构的人事权力掌握在国家县
12、级或省级机构，基层不拥有人事权; 第二，国家将农村地区各个领域的公共管理事务全部划为国家的政权事务; 第三，乡村没有独立的财政权，乡村的公共事务经费来源于国家的统一拨款;第四，乡村中各种非官方的力量必须完全接受国家政权的领导， 政府权威在村民心目中的位置是第一的，农村民间组织等社会团体不活泼，甚至受到政治与行政的挤压; 第五，政府部门与乡村各种非官方组织团体之间的协调与合作的方式主要是自上而下的方式。这种典型的官治模式在我国人民公社时期就出现过。自治模式具有以 下特点: 第一，县级政府为国家基层政府，县级以下不再设置行政机构， 县级以下的乡村各级都是自治决议机构，自治机构的由村民选举产生; 第
13、二， 国家也通过一定的手段管理农村地区公共事务，但是农村的教育、卫生、道路交通、实业、慈善救济、公共营业、地方财务等全都在国家行政系统之外，统一由乡村社会精英、民间组织、私人机构等自治决议机构来实现; 第三， 国家政府不干预地方的财政， 农村地区开展的经费主要不在于国家的拨款而在于自治机构的本身; 第四，农村民间组织等各种非官方力量只接受行政部门的引导但不需要接受政府的领导，因此，农村民间组织等社会团体非常活泼， 能够独立自主开展，对政府的依赖性不强，并且可以承接很多政府部门的职能; 第五，政府部门与农村各种非官方组织团体之间的协调与合作方式主要是双向互动的关系。乡村组织制度的历史变革我国古代
14、的乡里制度 “乡作为地方行政区划名称始于周。中国从周朝开始，以乡作为农村地方最高行政组织。比：五家为比,使之相保;闾：五比为闾,使之相受;族：四闾为族,使之相葬;党：五族为党,使之相救;州：五党为州,使之相赒;乡：五州为乡,使之相宾。 但秦汉以后，乡时废时立。至隋唐时，乡管地位大不如前。 宋以后，乡不再作为基层行政组织，不复设乡官。县以下基层组织中的“长、“首，均以“役的形式由乡民充任。 我国古代的乡，作为基层组织，职能主要是劝导乡里，掌民教化，以促民风，维护统治秩序。 从长官任命及职能可以看出，古代的乡不是国家官僚体制中的一局部，而是国家管理社会的一种类似于行政组织的社会组织，即所谓“皇权止
15、于县政，县为最基层的政权组织，县以下实行自治。传统社会中存在着两种互不干扰的秩序中心：一个是官制领域，以国家为权威中心，对于具体社会而言，它的整合意义多是文化象征性的；而另一个那么是更具实质性，因为它承担着实际的管辖权力，这就是地方体中的权威。传统乡村社会的自治，是以家族制为根底的士绅自治。以皇权为中心的国家权力对于乡村社会而言更多是实施一种间接的统治方式。在乡村社会内部，乡村政治的中心是非正式的地方权威如乡绅、族长和地方名流，他们也不具有官员的身份，这些权力者并不是国家直接任命，而是在乡村社会内部生长出来的，这些族长乡绅把行政权、自治权、家族权融为一体，带有很强的家族自治性质，不需要依靠王朝行政机构的命令就能自行整合乡村社区。近代乡里制度的变迁 近代以后，国家权力逐步向乡村社会渗透，乡村治理中行政化倾向逐渐压倒了自治化倾向，国家曾试图通过一系列机构设置和委托，变地方权威为国家的基层政权分支机构，使地方权威效劳于国家目标的组织机构，并进入国家官制的控制范围。 从19世纪中叶开始，延续了两千多年的官僚帝国遭遇了前所未有的危机。 科举制度的衰弱及最终废除，使得国家与乡村社会之间丧失了重要的制度化联系方式。20世纪初的清王朝进行了一场乡村改革，试图将国家的行政权力向下延伸，以重新整合日益松散的乡