1、天道酬勤村民委员会的性质、职权及其在行政法上的定位村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我效劳的基层群众性自治组织。其职权主要有：管理农村公共事务和维护农村公共秩序；协助基层政府开展工作；经营和管理村集体财产。村民委员会的自治活动具有国家意志性、公共利益性和优越性的特征，可以成为行政主体。其在行政诉讼中被告资格确实定，应把握以下原那么：正确理解法律的“授权；严格区分村民自治管理权与协助行政管理权：明确划清民事与行政的界限。关键词村民委员会；性质；职权；定位作者简介黄荣英，中共龙岩市委党校、龙岩市行政学院哲学、法学教研室主任，副教授，福建龙岩364000中图分类号D922.1文献标识码A文章编号
2、16722728(2023)08008405村民委员会是社会主义新农村建设的直接组织者和领导者。其作用是否发挥以及发挥的程度，将直接关系到能否化解农村社会矛盾与维护农村社会的稳定，直接影响到社会主义新农村建设和全面建设小康社会奋斗目标的最终实现。自20世纪80年代村民委员会制度诞生以来，由于对其职能及其定位的模糊性，导致了实际运行中大量问题的出现。本文就村民委员会的性质、职权及其在行政法上的定位进行探析。一、村民委员会的性质现行宪法第111条和村民委员会组织法(以下简称村组法)第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我效劳的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主
3、监督。按照宪法和村组法的规定来看，村民委员会的性质可从如下方面理解：1.村民委员会是一类组织。这是对村民委员会性质最本质的理解。村民委员会是在相关法律法规的规定下以某种目的成立的，依法享有一定职权并能够有系统、有秩序地运转的集体。作为一类组织要参与社会关系，必须得到其他社会单元的成认并具备一个社会关系参与者的资格。村民委员会作为社会关系参与者，同样也应具备这些条件。2.村民委员会是一类自治性质的组织。自治组织可以通过设立自治机关、订立自治行为标准等来行使其自治权，并可以对抗来自另一层级系统的行政干扰。村组法第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干
4、预依法属于村民自治范围内的事项。这就说明，自治是村民委员会这一制度建构的核心，可以理解为自我治理，即自我管理、自我教育和自我效劳。对于自治的内涵，即自我管理、自我教育和自我效劳，在村组法第2条第二款、第6条和第7条、第5条第一款中均作了相应的诠释。自治组织有其独立性，这种独立性和自治性并不影响其参加一定的社会关系，甚至发生一定的權利义务关系。因此，村民委员会作为自治组织应具有相应的社会主体地位。3.村民委员会是群众性自治组织。群众性是自治组织中自治主体的表现，对于村民委员会来说，其自治主体那么限定在农村村民的范畴之内。由于群众性带有整体性、群众性的特征，不管按村组法的规定，还是从村民自治示范活
5、动的实践经验来看，法律所保护的村民自治，实质上是保护以自然村为根底的村民集体行使自治权，而村民个人是无法行使自治权的，这表达在村民会议、村民委员会和村民小组等组织形式的设置上。由于村民委员会是根据村民居住状况、人口多少，并按照便于群众自治原那么所设立的，由有选举权的村民直接选举产生，因而它是作为全村村民的代表机构来行使对内对外的事务管理，是以村的名义对外开展人格化的交往。4.村民委员会是基层性质的群众性自治组织。这是村民自治与民族区域自治最为明显的区别。民族区域自治是在国家统一领导下，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，充分表达国家尊重和保障各少数民族管理本民族内部事
6、务权利的精神以及国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原那么。而村民委员会自治的地域范围那么被限定在村，即与村民生活联系最为紧密的农村社会最根本的组织单位。二者的相同之处在于，各自都可以对外为或不为一定行为并独立承当其行为的后果。二、村民委员会的职权宪法赋予村民委员会的职权包括：办理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和提出意见。宪法并没有具体规定村民委员会的行政职权，而是把它留给法律规定。村组法中也没有对村民委员会的职权进行系统、具体的列举，而是代之以概括性、间接性的规定散见于整部法律之中。根据宪法、村组法及婚姻法、土地管理法等有关法律
7、的规定与现实的执行情况，笔者认为，村民委员会的实际职权主要涉及以下三个方面：1.管理农村公共事务和维护农村公共秩序。宪法第111条和村组法第2条的规定，为村民委员会的职权范围赋予了极为丰富的内涵。由于公共事务具有高度的概括性和抽象性，公共事务的范围涵盖甚广，就村民委员会而言，组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等根底设施，指导村民建设住宅，妥善运用公共资源，管理公共卫生，召集村民会议并向其报告工作等均属于其管理范围之内。而公共秩序那么主要涉及公共平安以及全村村民生活秩序等方面，如调节民间纠纷、消防平安管理、维护村内治安等。为了有效地行使上述职权，村组法规定村民委员会可根据需要设立人民调解
8、、治安保卫、公共卫生等委员会，专门负责相应工作的开展。可见，村民委员会作为全村公共事务的管理者和公共秩序的维护者，在相关法律法规的明确授权范围内行使相应的职权，具有一定程度上的行政性。由于村民委员会管理村务的行为与村民的利益有着直接的利害关系，因此作为村民委员会职权行为相对方的村民必然会基于自身权益的实现和保障程度与公共权力的行使发生冲突。此时，村民委员会作为村务的管理者那么不得不出面对此进行调节，而考虑到其管理职能与公权力的内在关联性，村民委员会往往会对后者带有一定程度的倾向性。那么村民委员会和村民之间便形成了一种管理者与被管理者的法律关系，相对于村民而言，村民委员会必然处于一种强势地位，在
9、这种双方地位不对等的法律关系中，村民委员会可以独立地、以自己的名义实现权利和义务，并承当相应的责任。2.协助基层政府开展工作。村组法第4条第二款规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这里所指的基层政府是指村民委员会所在的行政区划范围内的乡、镇人民政府。由于村民委员会与乡、镇政府的关系并不是一种行政附属关系，而在村组法中被明确定位为指导、支持与帮助的关系，因此，在乡、镇政府的指导和帮助下，村民委员会必须协助基层政府实施一定的行政行为以及落实和贯彻相应的国家政策。这主要表达在征收公粮、税款、乡镇统筹等费用，审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家方案生育政策的落实，宣传宪法、法律、
10、法规和其他国家的政策，并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等方面。在我国，村民虽然是村民自治实体的自治主体，但是作为我国公民仍然要受到中央及地方人民政府的管治，由于有村民委员会的存在，基层政府的某些会对村民产生行政效果的行政行为往往会委托村民委员会代为执行。这样，村民委员会便在一定程度上成為了基层政府行政职权的受委托人，在宣传国家法律法规和落实相应国家政策等方面那么扮演着国家代理人的角色。3.经营和管理村集体财产，即维护以家庭承包经营为根底、统分结合的双层经营体制。保障集体经济组织和村民、承包经营户等合法的财产权和其他合法权益。由于农民的生产收益与土地具有天然的联系，因此村民集体所有的土
11、地便成为村民委员会的重点经营和管理对象。土地管理法第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。第57条规定：“土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。除土地外，村民委员会的财政管理权还涉及村内经济工程的立项及其他集体财产的收缴与发放。村组法第19条和第22条规定了村民委员会有条件的享有相应的职权，如村提留的收缴，水电费的收缴，村内享受误工补贴人数及标准确实定，村集体经济所得收益的使用，村集体经济工程的立项、村民承包经营方案的实施以及救
12、灾救济款物的发放等等。这里所指的“条件是指上述涉及村民利益的财政职权的行使需要提请村民会议讨论决定，并要做到村务公开，接受村民的监督。可见，村组法关于村民委员会财产性职权行使的规定是相当谨慎的，但在对村民实行经济管理的模式下，村民集体对财产所享有的所有权与村民委员会基于村民授权所行使的代表管理权之间在实际操作中往往会存在一定程度上的脱节，于是便会出现村民委员会与村民之间关于集体财产的运用、收益分配等方面的纠纷。由于村民委员会是村民意志的执行机关，其在依法经营和管理村内集体财产的同时，有权按照村民的意思表示，代表本村以自治实体的资格对外参加活动，可以基于财产权益的纠纷，对外主张权利或承当相应的责
13、任。三、村民委员会在行政法上的定位1.传统定位的缺陷及反思。传统行政法一般把村民委员会作为行政相对方来看，只有在法律、法规授权的情况下，才把它作为行政主体来看。我国传统的行政主体理论把行政主体分为国家行政机关和法律、法规授权的组织，一般把村民委员会简单地列入法律、法规授权组织这类行政主体中，例如胡建淼著的行政法学把授权行政主体分为五类，把村民委员会归入其第五类其他组织，认为群众性自治组织如村民委员会可从事一定的行政职能活动，成为行政主体。姜明安在其主编的行政法与行政诉讼法自学考试教材中将授权行政主体分为三类，其中第三类就是基层群众性自治组织，认为居民委员会、村民委员会根据相应组织法的授权行使多
14、种职能；“在行政管理活动中，某些社会团体、群众性组织，如工会、妇联、共青团、律师协会、村民委员会等，经法律、法规的授权，也可以成为行使某一特定范围行政事项的行政主体。但实际上，很少有人愿意成认村民委员会具有行政主体的地位，也不成认行政法应对其进行调整。改革开放深刻地改变了中国社会的根本结构，也改变了中国社会的权力格局，包括村民委员会在内的非政府公共组织开始活泼在社会上，使得公共行政的主体多元化。这种变化对我国的行政主体理论产生了冲击，突破了行政主体的范围。而非政府公共组织出现后，我国的学者们尽可能将其向法律、法规授权的组织靠拢，从事管理活动有没有得到法律法规授权，能不能成为授权性行政主体角度，
15、都纳入到行政法学的研究范围中来。就村民委员会而言，在其没有得到法律法规授权的情况下，对它从事大量社会公共事务管理的行为，如何进行标准村民委员会不当行使自治权力损害村民合法利益，村民如何获得救济途径按照传统行政法理论，行政法只标准行政权的行使，据此村民委员会的管理行为显然不受行政法的标准，因为村民委员会行使的是公共权力，村民委员会与村民之间是管理与被管理的不对等关系；又因民法是调整平等主体权利义务的法律而不能对村民委员会的权力进行调整，这使得村民委员会社会权力的行使处于真空状态。在现实生活中，村民委员会处于一个“两头不管的为难地位。我国行政法学界普遍认同行政主体必须具有以下两个特征：一是享有国家
16、行政权力，以自己的名义实施行政管理活动；二是承当由此产生的法律责任。例如罗豪才主编的行政法学指出：“行政主体，是指依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承当由此产生的法律责任的组织。笔者认为，行政主体的这一理论在现实情况下是存在缺陷的：一是对行政主体行政活动的权力性限定存在缺陷。在方案经济时代，国家是唯一的行政主体，国家行政就是公共行政，公共行政就等于国家行政，所以这个时期行政主体的行政活动具有权力性是正确的。社会的开展与进步不仅仅要求国家维护社会秩序，而且要求国家提供医疗卫生、社会保障、教育等公共效劳，解决环境污染、贫困人口等社会经济问题，从而使得“管理行政向“效劳行政转化，行政活动的权力色彩日益淡薄。由于民主法治观念的普及使得人们认识到权力并非是行政的固有属性，国家行政机关享有权力的依据是它要履行为社会和个人提供公共效劳和公共产品的职责。国家机关的职责是本位的、固有的，而其权力那么是附属的、派生的。因此，履