1、社会治理模式创新及实现条件 【】 我国的公共行政模式，正经历由单向管理模式向参与治理模式的创新转变：社会治理主体由单中心向多中心转变，社会治理的手段由平面化向网络化转变，社会治理的目的由工具化向价值化转变。在我国目前的行政生态下，构建这一模式，必须以政府职能的合理定位、社会公共治理机制的建立、基层社区的健全开展作为支撑条件。 【关键词】 公民参与；多元治理；公民社会；模式 变革和创新政府治理模式，使其具有对社会环境的最正确适应状态，是政府治理的永恒课题。20世纪90年代以来，在西方兴旺国家对“新公共管理的市场治理模式的批判和质疑声中，“新公共效劳理论主张的开放、参与、合作、共赢的公民参与的多元
2、治理新模式迅速崛起并日益引起人们广泛的关注。适应这一开展趋势，建立以政府为主导、公民参与的多维度的社会治理模式已经成为当前及未来我国社会治理模式的理性选择，正如胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年讲话中所指出：“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系。笔者主要从公民参与治理这一视角，探讨当前正处于转变中的我国社会治理模式的创新及实现条件。 西方公共行政治理模式开展的新趋势 20世纪80年代中期以来，随着西方兴旺国家政府行政改革的全面推进，以新公共管理为根底的市场治理模式（企业家政府）占据主导地位。这种行政模式在推动各国政府
3、改革、降低行政本钱、消解传统全能政府体制、走出政府行政效能困境等方面取得了重大的突破，但它有着内在的缺陷或局限性，尤其是对公民参与的无视。20世纪90年代以来，有很多学者对其有效性提出了批评。认为其背离了公共部门社会价值，无视公共行政的公共本质，而这种无视必然导致公共行政价值背离公共行政的本质属性，即公共性。另外，对新公共管理将民众视为政府的顾客，视为一种被动的、等待良好效劳的消极角色，也提出了质疑。认为其使公民与政府之间的复杂关系转化为较为简单的买卖关系，因而降低了公民在治理过程中的角色与责任，难以培养公民的积极主动精神，有碍于民主治理的实现。在新公共管理奉为“圣经的盖布勒和奥斯本的重塑政府
4、一书中，你不会找到诸如正义、公平、参与等词中的任何一个。其所谓的治理主体多元化，只是执行主体的多元化，决策也即“掌舵的权力依然垄断在政府手中；虽然它也强调顾客导向，但不管是效劳标准的制定还是效劳方式的选择，决策权根本上也都控制在政府手中；在公共效劳供给方式的多元化中，不管是效劳主体还是效劳方式，依然由政府主导。因此，在热热闹闹的西方行政改革运动中，活泼着的只是政府的身影。 在这些批评声中，真正能够作为一种替代性的新理论模式的是美国学者登哈特提出的新公共效劳理论。“所谓新公共效劳，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理论。新公共效劳理论认为，政府的主要职能是效劳，而不是掌
5、舵，现今政府的作用在于，与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决方案，从控制转变为协商、提供便利。新公共效劳理论高举善治的大旗，旨在重新探讨关于国家与社会公共事务治理的新模式。它主张政府、企业、团体和公民个人通过合作、协商、伙伴关系，实现对社会事务的共同管理。在这种公民积极参与的多元社会治理中，公民的参与权和决定权得到极大程度的提高，公民在公共行政中扮演着积极的行动者角色，而原来在公共管理活动中居于主要地位的选任代议者和公共效劳职业者那么从主导者转变为合作者和咨询者。新公共效劳理论主张的公民参与的多元治理是使公共利益最大化的社会管理过程，其核心是通过加强公民对社会事务的参与监督，从而
6、建立起具有高度回应性的政府。 可以看出，新公共效劳理论在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的根底上，试图超越新公共管理，重构公共行政治理模式，为我们提供一个充分尊重民主、公民权和为公共利益效劳的理论框架。未来，这种强调公民参与的多元治理模式或许会替代当前那些基于经济利益和自我利益的治理模式而成为主导。但这并不意味着它是对官僚治理模式和市场治理模式的全盘否认。三种治理模式因其各自的价值与限制性，在特定的时期和环境下，可能会以某种治理为主导模式，但其互补的功能不可被偏废。正如登哈特所说，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧
7、失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观（比方传统公共行政理论或新公共管理的核心思想）都可能粉墨登场。随着时间的流逝，这个争论肯定还会持续假设干年。但新公共效劳理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这一观点，我们可以展望公共效劳的前景。未来的公共效劳将以公民对话协商和公共利益为根底，并与后两者充分结合。 转变中的中国社会治理模式的创新 未来学家阿尔温托夫勒曾指出。“创造财富的新系统的出现，削弱了旧权力系统的每一根支柱，最终改变着家庭生活、商业、政治、民族国家以及全球权力本身的结构。长期以来，我国政府一直扮演着全能型的公共管理者角色。随着改
8、革开放的深入和社会主义市场经济的开展，目前，这种角色已经无法有效适应多样化的社会现实，无法满足现代社会开展的需要，我国的社会治理体制，面临着一系列重大社会变化的挑战。在公民参与的多元治理视角下，构建适合我国国情的政府主导的，政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式，实现社会治理从单向行政向合作行政的转变成为必然的选择。 社会治理主体由单中心向以政府为主导的多中心转变。多中心治理模式是整合政府、市场以及公众的多元结构。社会治理的主体既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的社会非营利组织、市场化组织等。在多中心治理模式中，政府在治理中的主
9、导作用不能被无视。因为我国依然是开展中国家，保持稳定的现代社会政治秩序是最关键的，只有以此为保障，才能建立多元、健康的市场。加之我国市场经济体制依然还有很多不完善的地方，市场本身还存在着缺陷，因此离不开政府的权威和作用。多元治理模式是以兴旺的社会中介组织为根底的，目前我国社会中介组织还处于萌芽阶段，需要政府大力培植并促使其开展。因此，未来我国社会治理模式应当实行以政府权威为主导、市场机制与公民参与相结合的模式，即在坚持政府权威作用的根底上，强调政府与社会的合作，强调市场机制的积极引入，从而建立起政府主导的，政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式。 社会治理的手段由平面化向网络化转变。共治、
10、共享、共识是网络化管理的明显特征。市场原那么、公共利益、社会认同之上的政治国家与社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作和协商民主，是网络化管理运作的根本路径。权力向度是多元、上下互动、相互依存的，而不是单一的和自上而下的。换言之，政府不再一权独大，依靠传统的统治权威对社会公共事务实行单一向度的管理，而是以公共效劳精神为纽带，通过社会合作网络，将不同的公共效劳主体联系在一起，通过灵活的组织结构和良好的分工协作，即建立在广泛协商根底上的合作关系，实现社会公共事务的共同治理。 社会治理目的由工具化向价值化转变。提高社会的效率不应该成为社会治理的最终
11、目的，在效率实现的根底上表达社会公正，保障和实现公民的根本权利，追求人的全面开展应该成为公共行政的最终旨趣。因此，在对政府以及其他组织与公民关系的认识上，应该树立这样的理念：公民作为政府行政行为或者市场行为的相对方，享有参与权和发言权。政府与公民的关系，不仅直接影响到行政行为或市场行为的效果，甚至影响到政府的合法性。政府以及市场化组织与公民之间不仅是管理与被管理的关系、效劳提供者与效劳接受者之间的关系，同时还是被监督者与监督者的关系。政府、市场、公民应该携手共赢，共同承担社会责任。我国公民参与的多中心治理模式的实现条件 研究一个国家的行政制度和行政行为时，必须进一步了解其与周围环境的相互关系。
12、新公共效劳所倡导的公民参与的多元治理模式作为产生于西方兴旺国家特有社会制度下的理论体系，在西方国家运用时是以兴旺的理性官僚制、完善的宪政体制，强烈的公民意识作为基石的。在中国目前的行政生态下，构建多元化社会治理模式必须从以下几个方面努力： 政府职能的合理界定是前提。“强政府的社会管理，强在管理的有效性。因此，要解决好“强政府、大社会社会治理中的政府角色的合理定位，实现“万能政府向“有限政府的转变。一是创新政府治理理念，建设效劳型政府。在管理中表达效劳，在效劳中加强管理，实施人本管理，以效劳人民为根本宗旨，着力开展社会事业和改善民生。政府应当把创造良好开展环境、向公众提供优质公共效劳、维护和实现
13、社会公平正义、强化科学化公共治理作为职能转变的目标。二是在市场经济条件下，政府职能主要表达在改善经济调节、加强社会管理、严格市场监管和提供公共效劳等方面。作为效劳型政府，其工作重点应是社会管理和公共效劳。因此，但凡属于社会公共领域的事务，公民、社会组织承担不了的、市场机制也不能解决的，政府不能缺位，必须努力解决，并且要坚决管住管好。三是积极推进政府公共效劳方式创新。公共效劳的市场化、社会化、均等化，正在成为公共效劳方式创新的开展方向。局部公共效劳的提供，可以引进市场竞争鼓励机制，通过购置、委托代理、发包等方式交给社会组织、中介机构，由市场、社会来提供，或由城乡社区等基层组织承担，以扩大公共效劳
14、的供给，解决政府在公共效劳领域投入缺乏、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，实现公共效劳供给主体的多元化和供给方式的多样化，降低效劳本钱，提高效劳质量和效率。四是进一步加快推进政企分开、政资分开、政社分开，政事分开。政府与市场中介组织要分工明确，减少政府对微观经济运行的干预。公民法人或其他组织能自己办的，就让其去办；市场机制能有效调节的，就让其去调节；行业组织和中介机构能自我管理的，就让其去管。 社会公共治理机制的建立是保障。新的社会治理模式强调由多元公共管理主体构成的网络化的公共行政体系，不同主体具有平等的地位，通过协商和合作的方式共同实现社会治理的目标，因此必须建立多中心的公共治理机制。首
15、先，应加强制度建设，一方面强化政务信息公开的制度约束，另一方面从制度上构建多元主体参与的途径和渠道，保障其他社会组织和成员参与社会公共事务的合法权利。其次，加快公共根底领域改革，打破公共根底领域的行政垄断，积极推进公共效劳的市场化和社会化进程，拓宽其他社会组织和成员参与公共效劳供给的空间和领域，提升公共效劳供给的质量和整体效益。再次，自觉培育社会公众参与和自我管理意识。行政职能的转变离不开社会公众的支持，而社会公众自我管理意识的增强又成为转变行政职能必不可少的外部条件。人民生活水平和社会文明程度的不断提高，为社会公众实现自我管理提供了充分的物质条件和实现手段，而政府的正确引导又成为社会公众真正
16、实现“自治的必不可少的条件。社会公众参与和自我管理意识的培育离不开组织上与制度上的支持与保障，通过积极推进社区居民自治，实现基层村民自治和居民自治，保护自治组织的合法权益，充分发挥人民群众自我管理和自我约束的主动性和积极性，使社会公众真正成为社会公共生活的主人。最后，大力开展社会中介组织，切实发挥社会中介组织在社 会公共治理中的作用。一方面为社会中介组织的开展创造条件，理顺社会中介组织管理体制；另一方面培育社会中介组织的自律机制，加强对组织成员的培训和管理，提升中介组织的业务素质和能力。 基层社区的健康开展是路径。社区是居民自治组织，但同时也肩负着基层自我管理、自我效劳的任务，社区作为具有共同文化维系力的群众根底机构，为居住在一个固定区域内的居民，起着一种媒介桥梁作用，在基层社会管理中的作用越来越重要。因为社区内的居民具有共同的利