1、天道酬勤拆迁补偿的法律是非杨小军现行的城市房屋拆迁管理条例正在修订征求意见过程中，备受各方面关注。修订征求意见的新条例，名为国有土地上房屋征收与补偿条例，它明确了征收的法律性质，理顺了法律关系，并在不少方面作了修改和完善。其实，从实践来看，绝大多数被拆迁户与开发商和行政机关的矛盾，主要集中在拆迁房屋的补偿标准上：被拆迁户认为拆迁补偿标准太低，而开发商和行政机关认为拆迁户“漫天要价。由于在拆迁补偿标准上双方分歧较大，矛盾经常因此而发生，暴力拆迁或者极端事件等多缘于此。一、关于补偿方式问题在现行拆迁条例和征求意见条例中，拆迁补偿方式的规定没有变化，仍然是两种方式：货币补偿方式或者房屋产权调换方式，
2、且被拆迁户可以自行选择补偿方式。但焦点问题在于，很多时候开发商或者政府并没有相应的可供产权调换的房屋，被拆迁户法律上的二选一在事实上有时是没有选择余地的。因为，无论是开发商开发还是政府征用工程，都要符合规划。而在编制开发工程规划的时候，被拆迁地的工程用途已经发生了改变。比方，原来是住在区，开发工程的规划已经变成了零售商业工程，不可能就地进行产权调换。而如果要异地调换，那么该开发商或者政府要有相应的住宅工程，而且该住宅工程还要符合被拆迁户的需求。一般来说，要满足这些条件，产权调换才有可能。从实践来看，符合这种条件的情形其实并不多。这种情形下，被拆迁户与开发商或者政府之间的分歧和矛盾就会表现出来。
3、在拆迁补偿矛盾中，有些矛盾就是因为补偿方式缺乏而引发的。例如，在重庆所谓“最牛钉子户拆迁案中，被拆迁户提出的要求产权调换“四原那么(原地址、原楼层、原面积、原朝向)，无论是开发商还是规划，都无法满足，并引发冲突。在江西宜黄的拆迁事件中，也是被拆迁户提出要求，要在自家原址自拆自建，或者是在商业街中置换土地，如果产权调换不能满足，那么提出了补偿330万元的要求。可见，拆迁补偿方式，并不是一个简单的形式问题或者技术性问题，补偿方式的背后，实际上是被拆迁户的重大利益，应当引起高度重视。因此，不仅要从法律上、更重要的是要从事实上，解决拆迁补偿方式的可选择性问题。有两个思路值得注意：一是政府和开发商在编制
4、规划的时候，要增加住宅内容，使越来越多的拆迁建设工程能够实现就地安置补偿，而不是让被拆迁户住得越来越远和越来越边缘化。二是政府和开发商要在城市中心或者次中心地区，有针对性地大量建设补偿安置住宅，一个城市近几年的房屋拆迁总量应当与建设住宅的总量大体相匹配，而且，这些住宅建设不是落后的而是提前备齐，做到有备无患。二、关于补偿构成问题拆迁或者征用一个房屋，究竟应当补偿哪些工程，补偿金额是由哪些工程构成的，应当明确并征得认可。按照现行拆迁条例的规定，这些主要由地方政府规定。而正在修订的新条例，把补偿的构成直接规定了出来，即补偿包括三项内容：一是被征收房屋价值的补偿，二是因征收房屋造成的搬迁、临时安置的
5、补偿，三是因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。其实，现行拆迁条例授权省、市、自治区政府作出具体规定，一般也都包含这些内容。可以说，拆迁或者征用房屋的补偿构成没有什么实质上的变化。这些补偿构成中，双方分歧的焦点主要在位置及其相应的损失补偿方面。就房屋价值来说，由于土地是国有的，个人只有使用权没有所有权，因此，房屋价值很容易成了孤零零的建筑物价值。而建筑物的价值，其中虽然也有建筑物所在位置的价格因素，但所占份额很低，不能真正表达位置的价值。这样一来，分歧就产生了。就停产停业损失补偿来说，也是这样。对被拆迁户来说，因为搬迁营业场所或者工厂等带来的停产停业损失虽然得到了补偿，但是，因为异地经营或者生产
6、所带来的经营或者生产损失等，那么没有包含其中。例如，一个零售商店在北京市的长安街，由于位置好客流量大，每天的营业额可能很高，如果这个零售商店搬迁到五环以外，其营业额可能大大下降，甚至只有“关门了。这些损失，对被拆迁户来说，是更大的损失。但条例和地方政府的补偿标准中，都没有这些内容，这也是因为换位置导致的补偿纠纷。所以说，位置因素在补偿构成中，经常是关键性因素，是引发其他损失的一个重要根源。笔者认为，完全成认位置补偿，按照目前的规定和政策，是做不到的。但是，增加位置因素的权重，提高补偿标准是应该的。具体说：一是在住宅拆迁补偿标准方面，按照就地重置标准进行补偿。无论拆迁或者征用哪里的房屋，房屋的价
7、值，应当是就地能够购置到的商品房屋价格。这应当是一个原那么和根本标准。二是除了停产停业损失以外，因为失去原有位置而带来的营业损失，应当给予合理补偿。例如，可以根据原来的营业额和利润额，补偿一定年限的营业损失，以合理平衡双方利益，减少矛盾和冲突。三、关于补偿金额问题补偿金额问题，是最直接的补偿后果，也是拆迁征用补偿中最大的焦点问题。现行条例和修订条例的规定，一直都是坚持市场评估标准的。现行条例中早就规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体方法由省、自治区、直辖市人民政府制定。修订条例中也明确规定，对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收
8、决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估方法评估确定。既然规定一直都是市场价格，为什么拆迁中分歧又那么大呢进一步分析，我们会发现，所谓市场价格，是评估机构评估出来的市场价格。这就涉及一个核心问题：拆迁补偿价格究竟应当是协商价格还是评估价格。如果坚持协商价格，那么就完全任由开发商或者政府跟拆迁户进行平等自愿的协商，双方通过协商确定一个都能接受的价格。有些国家的制度就是这样，补偿价格双方能够协商下来就拆迁，协商不下来，就不再拆迁了。冲突肯定没有了，但建设拆迁的步伐肯定就得缓慢下来。我们采用的是评估价格的方法。评估价格的实质，
9、就是他人来确定补偿房屋的价格。这个标准无论是高还是低，合理还是不合理，都是标准由他人说了算的，而不是拆迁户与被拆迁户商定的价格。也就是说，是他定不是自定。双方尽管有协商讨论的余地，但都是以此标准和评估价格为根本线，上下小幅波动，不会有什么大的改变。自定补偿价格，不会有冲突；他定补偿价格，就会有分歧，甚至是巨大的分歧，矛盾与冲突因此而发生。从历史开展的路径看，房屋拆迁补偿有三个阶段：第一个阶段，是他定补偿价格，且偏低；第一二个阶段，是他定与商定结合，提高他定的标准，增大商定的空间；第三个阶段，是完全的商定，完全由双方当事人自行协商确定价格。目前，我们处在第二个阶段。在新修订的条例中，对被征收房屋
10、价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。这明显是在评估标准中参加了市场因素，作为最低限度标准，其目的是防止评估价格偏低，以提高合理补偿金额。另外，还对如何选定评估机构作了严格规定，也是想增加评估机构的独立性和公正性，以平衡双方的利益。在自定补偿价格阶段以前，我们分析问题和讨论问题的根本原那么，还是如何贯彻市场标准。由于位置因素的重要，补偿价格的核心问题应当是位置因素补偿，就是坚持就地补偿标准。也就是说，无论是市场价格还是评估价格，或者是其他什么价格，都要使被拆迁户能够就地买到相应的房屋，而不是异地低价买房。也就是说，不能因为拆迁使得被拆迁户遭受利益损失。因此，一是要规定就地买房的最低标准，作为底线保护被拆迁户的利益；二是要让被拆迂户在编制拆迁方案时就参与其中，而不是到了最后拆迁时才介入，放只是一个结果的接受，不是一个决策的参与；三是要给双方一个公开平等协商的平台，而不是强势压人。(国家行政学院法学部副主任、教授)