1、七年之痒七年之痒 谢 丹 一项改革方案从出台之日起经过了 7 年仍没有实质性进展，大概有两种可能：一是改革者并未认真推行；二是改革难度确实太大。对于中国的电价改革来说，不幸成为后者。10 月 16 日。发改委和电监会打算再进行一次西西弗斯式的尝试在关于加快推进电价改革的若干意见(征求意见稿)(下称意见)中提出电价改革的七个重点任务。这意味着，作为电力体制改革最核心的电价改革，终于将在停滞 7 年后重启。此时决策层面临的情况是，多年来，电价上网电价和销售电价一直是计划定价，为了缓解电厂成本压力，监管层也将电力用煤价格处于半管制状态。这几乎导致每一个环节都不满意，因为利益总是在煤炭企业、发电厂电网
2、与消费者构成的封闭链条上博弈，若消费者购买的电价不反映电力企业的生产成本，必将有一个环节来承受损失而最终的埋单者肯定是政府财政，也就是纳税人的钱。7 年前，国务院下发电力体制改革方案将发电企业与电网正式分家，前者下设华能、大唐、华电、国电、中电投五家集团公司，后者则拆分为国家电网和南方电网两大阵营，寄望通过竞争实现市场化。然而七年过去，电力改革的形势不但没有好转，反而进一步恶化：“煤电顶牛”不断升级，发电企业的竞争体系也未完全建立，电网依旧垄断着通道，而每一次调高电价都引来民众的抱怨。一个错误的开始资源品价格非市场化，伴随时间的延长，陷入一个恶性循环因为利益错综复杂而无法解决，因为长期得不到纠
3、正而变得更加无解，7年来这个大麻烦被暂时搁置，但这并小意味着问题就此解决。去年 8 月，全国火力发电上网电价平均每度提高了 2 分钱，以缓解煤价不断上涨对发电企业的压力，但电网公司对电力用户的销售电价却并没有随之上调，这被业内称为全国民众“欠电网 2 分钱”，后果是：国家电网称其在今年上半年已经因此亏损了超过 100 亿元，并预测全年将因此增加购电费用 420 亿元。加之去年五大发电集团的集体亏损，电价改革已经箭在弦上。金融危机爆发后，伴随电价改革的最大掣肘通货膨胀和电力短缺障碍暂时去除，这项步履艰难的改革迎来了机会窗。改良 or 改革 打破电网企业的垄断被看作是松动发电企业电网用电企业这一紧
4、张的利益链条的最佳环节。中铝与华能的“直购电”成为这一环节市场化的试点。所谓直购电，即用电企业与发电企业直接谈判商定电力价格后，补给电网一定费用，而非由后者来左右电价，可以打破电网独家买卖电力的格局。但在直购电试点工作开展的过去 7 个月内，无论是在发电企业、电网、用电企业均未表示出足够的积极性。三方不幸形成了一个零和博弈任何两家的收益都意味着第三家的损失。过去国家电网的收益很大部分来自工业的大用户，但直购电之后，则意味着电网的蛋糕被人瓜分；而获得了低价电的用电企业则担心，一旦出现什么故障，国家电网会不会因此从中作梗不从别处调电来补充?并且，他们对于价格也不甚满意，中铝副总经理刘才明就坦言直购
5、电协议在价格上会有一点优惠，但是“幅度不是很大”。体现在五大发电集团内部同样如此。长期以来，中国普遍采取的平均调度法，在发电量上基本没有竞争。特别是在目前装机相对过剩的情况下，一家发电企业发电过多，则意味着其它厂发电量的减少。并且，上网电价由政府制定，因此，发电企业的量和价大致固定。而竞争将打破这个局面，“都是亲儿子，谁也不能吃亏，结果就是平均，这不是由市场决定的。”厦门大学能源经济研究中心主任、原亚洲开发银行中国电价改革项目负责人林伯强教授告诉环球企业家。除了直购电，意见中还划定了构建有效竞争的电力市场体系，实现竞价上网。社科院世界经济与政治研究所研究员万军认为，在竞价上网的情况下，对于电力
6、企业来说最重要的是考验成本控制能力，但如果有发电企业在竞争中落后造成亏损，亏损的还是国有资产。“一家国有企业造成了其它国有企业资产的损失，这个事情怎么解释?”万军向环球企业家指出，因为都是国有企业，就决定了五大发电集团之间的竞争只能是“温柔的竞争”。人们甚至担心，如果实行竞价上网，五大发电集团会不会联合起来抬高电价进行“伪竞争”。不过与电价改革最为“艰险”的销售电价改革相比，上述在上网电价和输配电价上的改革反而是相对简单。因为后者毕竟是在解决几家国有企业之间的问题，而前者需要面对的则是更为广大的普通用电居民和工商企业。或许是因为终端销售电价这项改革的难度过大，在意见的七项任务中仅有一项涉及到销
7、售电价的改革。“最根本的还是痛下决心进行销售电价结构调整，否则现在这种改良的做法很难解决问题。”中国能源网 CEO 韩晓平告诉环球企业家，不做电价结构的根本调整，而是在直购电等问题上做相互的妥协，只会进一步削弱电网公司还本付息的能力，并进一步催生促进这些高耗能企业的发展。由于一直把电力看作公用事业，中国的电价在世界上一直都偏低，如果要进行电力体制改革，必须首先将电价提高到合理的水平。在中国。居民用电价格一直低于工业用电价格，农村用电与城市同价，这虽然惠及了民生，但却违反市场规律因为居民家家户户的配电设施较一座工厂而言更加复杂，而电网向农村供电则需要铺设更多的线路设施。在中国现在国情下，要改变这
8、种情况则意味着与其它政策相悖。比如，为了照顾农村居民用电，政府一直在鼓励“城乡同价”。在这种情况下，“要消除交叉补贴几乎是不可能的。”林伯强说。此外，在每次电价改革的讨论中都会出现“以民为本”的呼声以反对提高电价，电力企业一方面要肩负社会责任，另一方面却要进行市场化提高效率，艰难的平衡让销售电价的改革在居民用电是否上涨上举棋不定。同样进退两难的还有针对工业用户的销售电价，“对于高耗能行业，不要说电价放开，就是上涨 2分钱都可能受不了。”一位企业人士表示。更严峻的问题在于，决策层即便能下决心调价，要获得地方政府的支持仍需更讲究策略。一是电价上涨后获益的是央企，地方政府提不起积极性，二是地方政府更乐意自行给当地企业电价优惠，中央对此屡禁不止。曾有人计算，在浙江绍兴一度电能够产生 50 元左右的 GDP。在韩晓平看来，最好的办法是将电价的定价权下放给地方政府，价格由地方政府和发电企业、电网企业商定，因为，中国客观上存在电力供应的区域性和结构性问题，只要地方能承受，电价再高都没问题。但这对中央政府来说，却需要更大的魄力。