1、十八届四中全会清理反腐“法外之地 马怀德中国政法大学副校长、中纪委特约监察员。图/cfp 十八大以来，中国共产党通过强化中央巡视、开通网上举报、践行八项规定、开展群众路线教育实践活动等一系列举措，依法依纪严惩党政公职人员的腐败腐化行为，赢得了广泛的民众支持和普遍的国际赞誉。 十八届三中全会提出，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。 本周在北京召开的十八届四中全会专题研究依法治国。分析人士预料，反腐败法治化、制度化将成为中国共产党进一步着力解决的问题。 持续两年的反腐风暴成绩卓著，出台八项规定、反对四风、
2、加强中央巡视组巡视hellip;hellip;十八大以来，中央始终以零容忍的态度惩治腐败，一大批腐败分子被去除出党员干部队伍，并受到党纪国法的惩罚。但当前，党纪与国法、行政规定与法律条文之间还存在一些缝隙，对一些贪腐行为法律的刚性约束还不够硬实。 一位受访专家对新京报记者表示，如何治理上述法外之地，使党纪与国法、行政规定与法律条文之间无缝对接，可能将是四中全会探讨的议题之一。 2023月11日，距离十八届四中全会召开还有9天。中纪委在这一天内宣布两名省部级官员被调查：国家行政学院常务副院长何家成和XX省原省委常委、秘书长赵少麟。至此，十八大以来被调查的省部级及以上官员已达50名。 据新京报统计
3、，2022年至2023年近2023年间，落马的省部级官员共计72人。而十八大至今不到两年，在省部级官员防腐这一项上的成绩已相当于过去十年的70%。 中纪委特约监察员、中国政法大学副校长马怀德和中纪委特约监察员、中国人民大学廉政建设研究中心主任周淑真等受访专家认为，十八大以来的高压反腐，致力于打造不敢腐态势;正在召开的四中全会将就如何筑牢不想腐、不能腐的机制，谋篇布局，用法治思维和法治方式反腐，中央领导早已明确方向，法治反腐已提上日程。 新方向 用法治思维和法治方式反腐 新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚
4、主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。2023年11月15日，中选中共中央总书记当天，习近平在十八届中央政治局常委与中外记者见面会上如是说道。 一场影响深刻的反腐战役，由此展开。 两月后的2023年1月22日，在十八届中纪委二次全会上，习近平对反腐作出进一步部署，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。 在XX省人大常委会法制工作委员会主任、XX省纪委原副书记张大共看来，习近平的上述要求，确定了法治反腐新方向。 在关于法治反腐的思考一文中，张大共提出，新中国成立以来的反腐，经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐、法治反腐四
5、个时期。 他逐一分析了前三个时期的软肋。运动反腐，依靠大规模的群众运动惩治腐败，但腐败是个慢性病，解决起来不可能一蹴而就;权力反腐，容易因领导者的改变而改变，因领导者注意力的转移而转移;制度反腐，党纪政纪大多缺少与其配套的具体规定，在实际操作中缺乏强制性和约束力。 法治反腐是制度反腐的新超越，张大共称，通过制定和实施法律，限制和标准公权力行使的范围、方式、手段、条件和程序，使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败，从而到达减少和消除腐败的目标。 清华大学廉政与治理研究中心主任任建明认为，反腐方向的调整，反腐战略目标也随之转变。 他认为，直到十八大才首次明确提出反腐战略目标。建设廉洁政治，做到干部清正、
6、政府清廉、政治清明。一直在反腐，却始终无法控制腐败蔓延势头的严酷现实说明，敢于提出这样一个明确具体的目标，肯定是一个极大的挑战，难能可贵。 北京大学法学院教授姜明安对新京报记者说，国内首个反腐法治研究机构、反腐败司法研究中心已于今年6月成立。姜明安和中国政法大学终身教授陈光中、中国社科院荣誉学部委员李步云等法学泰斗，担任反腐败司法研究中心的参谋。同时担任参谋的还有中纪委常委和最高法、最高检的高层领导，阵容强大，足见中央对反腐法治研究的重视，姜明安说，设立该机构的宗旨之一就是加强反腐立法，研究反腐刑事司法政策和策略、依法反腐司法职能。 新路径 治标是为治本赢得时间 也是在2023年1月22日的十
7、八届中纪委二次全会上，当习近平提出用法治思维和法治方式反腐的要求时，中纪委书记王岐山对反腐路径作出了具体部署，坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。 反腐研究专家李永忠接受新京报记者采访时说，治标为治本赢得时间的灵魂就在于四个字，赢得时间。 为长远的治本规划赢得时间，为解决腐败呆账和存量赢得空间，李永忠表示，政治体制改革、金融体制改革和纪检监察体制改革，都在推进过程中，因此不可能以治本为主，治标是权宜之计，权宜就在于赢得时间。 李永忠、马怀德、周淑真、任建明等受访专家都认为，十八大迄今的反腐效果，已达成了治标为治本赢得时间的战略初衷。 不到两年50名省部级及以上官员落马，既有中央政治
8、局前常委，还有军队前高层，打虎拍蝇rsquo;的力度改革开放以来前所未有，上述受访专家评价说。 与打虎拍蝇同时推进的是不断扩容的治本之策。 马怀德、周淑真认为，从八项规定、反四风，到党政机关厉行节约反对浪费条例;从中组部六号文件明确裸官任职负面清单，到31个省区市全面推进的裸官排查调岗，以及国务院正在推进的行政审批制度改革，陆续取消和下放的632项行政审批事项，都是从制度层面，铲除诱发腐败的土壤。 上述受访专家指出，纪检系统作为反腐主力，此前存在双重领导等问题。三中全会提出的纪检体制改革方向，即两个lsquo;上rsquo;为主，查办案件的事权和干部提名的人权上提;两个全覆盖，即中央纪委向中央
9、一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，巡视工作全覆盖，突破了纪检体制的障碍，强化了纪检部门的独立性。 据新京报记者了解，三中全会确定的纪检体制改革方向，中纪委已细化为7个主要任务，并制定了2023年根本完成这一时间表。以其中的双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委领导任务为例，中纪委已选定河北、浙江、河南、广东、陕西5省和国资委、商务部、海关总署3个部委为试点，要求试点单位查办腐败案件直报中纪委。 再出发 党纪国法之间无缝对接 前不久，群众路线教育实践活动成绩单和今年中央巡视组首轮巡视整改报告相继发布。新华社刊文提出，透露出强烈信息：反腐将常态化并逐步纳入法制轨道，越来越多的
10、lsquo;法外之地rsquo;将被清理，党纪与国法、行政规定与法律条文之间还存在一些缝隙，对一些贪腐行为法律的刚性约束还不够硬实。 新华社文中所提的法外之地，即教育实践活动、反四风、中央巡视所发现的问题，包括吃空饷、裸官、红包、奢靡、官赌、隐形福利等。 反四风中2023万余人主动上交红包及购物卡、涉及金额5.2亿元，查处2550人，涉及金额2.5亿元，不过处理仍以退还等行政处分为主。 在吃空饷专项整治中，共清理清退吃空饷人员16.2万多人，但以清退为主，大多并未入刑。 一位受访专家对新京报记者说，如何治理上述法外之地，使党纪与国法、行政规定与法律条文之间无缝对接，可能将是四中全会探讨的议题之
11、一，近两年高压反腐，lsquo;不敢腐rsquo;的态势已经形成，四中全会以依法治国作为主题，具体到反腐就是依法反腐、依法惩贪，对习近平总书记提出的lsquo;用法治思维和法治方式反腐rsquo;作出进一步安排。 姜明安也认为，四中全会应该会对加强和完善党内立法作出部署，强化以法治思维和法治方式，从严治党。 姜明安称，完善双规措施进一步纳入法治轨道，也将提上日程。去年他参加的最高检座谈会，就探讨了纪委如何向检察机关移交官员腐败犯罪案件，过去主要是由纪委负责，调查完毕、证实涉嫌犯罪，再移送司法机关。这次座谈会透露，今后，纪检办案过程中如果发现官员构成犯罪，就会直接交给检察机关。 马怀德认为，四中
12、全会应该会探讨的另一个重要议题是反腐的源头立法，三中全会强调lsquo;必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系rsquo;，因此约束权力运行方面的源头反腐法律，应提上日程。比方行政程序法、行政组织法，信息公开条例上升为信息公开法，以及领导干部个人事项申报公开方面的法律法规。 制定从政道德法律约束公务人员 中纪委特约监察员马怀德表示，一些监督约束权力运行方面的立法应提上日程 对话 应立法监督约束权力运行 新京报。四中全会会成为反腐从治标转向治本的转折点吗。 马怀德：十八大以来的反腐，有四个新特点：一是加大查处腐败案件力度，初步形成不敢腐局面;二是从转变作风入手，注重从源头防腐;三是强
13、调运用法治思维和方式反腐，将过去一些成熟的制度措施，上升为法规规章，增强其权威性;四是注重制度改革创新，比方巡视制度方面的改革，中央巡视组组长一次一授权;纪检体制的改革，两个lsquo;上rsquo;为主，查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。 四中全会后，会继续十八大以来的反腐方向和原那么，一方面保持反腐的高压态势，一方面注重制度建设，走向法治防腐反腐。 新京报。四中全会会对下一步的反腐带来哪些影响。 马怀德：依法治国强调的是维护宪法和法律的权威。因此，应该加快完善反腐败法律法规体系，修改现行法律法规，以适应反腐形势新要求。比方行政监察法
14、规定：监察机关是人民政府行使监察职能的机关。目前，监察机关与纪委合署办公。三中全会确定了两个lsquo;上rsquo;为主的改革方向，强化上级纪委的领导，那么监察机关是人民政府行使监察职能的机关条款，就应该相应修改。 此外，三中全会强调，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。因此，一些立法特别是监督约束权力运行方面的法律法规，应该提上日程。比方现行的政府信息公开条例，没有包括立法公开、司法公开、党务公开等内容，所以应该将其上升为信息公开法，扩大适用范围，使权力在阳光下运行。行政程序法、行政组织法、重大决策程序条例、行政问责法，以及标准官员个人事项
15、申报的申报公开方面的法规，都是对权力运行加以制约和监督的根底性法律，应该纳入立法规划，真正实现权力、机构、职能、责任、程序法定。 制定从政道德法清理法外之地 新京报。怎样解决反腐存在的法外之地的问题。 马怀德：十八大以来，中央反复强调坚持依法执政、依宪执政，党自身必须在宪法和法律范围内活动。四中全会将进一步树立宪法法律权威，建立科学的法律标准体系和党内法规体系，处理好国法和党规的关系。事实上，这项工作去年就已经启动。去年5月，党内立法法中国共产党党内法规制定条例和中国共产党党内法规和标准性文件备案规定出台，其中就提出了明确要求：制定党内法规应当遵循遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定等原那么。 目前党内法规和法律适用对象与范围不尽相同，具体到吃空饷、红包等法外之地，虽然达不到贪污受贿的刑事立案标准，属于道德层面的问题，不适合通过法律予以调整，但可以由党内法规加以约束。 为有效约束党员以外公务人员行为，今后可以制定公务人员伦理道德法，对公务人员作出标准。制定从政道德法律，也可以解决道德不能立法的问题