1、2023年构建和谐社会中的政策协调问题 以规划生育政策为例 一、普惠制惠民政策与规划生育根本国策之间形成的导向冲突 中共十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。近年来，国家实行的一系列惠民政策，正是为了实现这一目标。这些政策的主旨可用授利于民、造福于民、便利于民来概括，分别掩盖了农夫增收、改善公共效劳和社会管理等方面，实实在在惠及了城乡千家万户。 但是，从“十五以来制定实施的局部主要面对农村的惠民政策来看，这些政策要么是彻底的普惠，要么只是依据个人经济条件进行筛选，根本没有对受益人以是否符合根本国策为标准进行的资格认定。从各方面调研反映的状况看，这些初衷为民的政策由于制定和实施
2、中考虑欠周已经在肯定程度导致了惠民政策与根本国策在导向上的不全都，尤以对当前正处于敏感时期的规划生育工作的影响较为明显。 1从促进农夫增收方面的政策来看 为了解决农夫增收问题，中心对农村的免税和补贴政策力度始终在加大。从2023年免除农夫的“三提五统到2023年开头减免农业税，全国农夫比税改前人均少负担近200元/年；另外，从2023年开头实施直补、间补农夫政策，直补农夫现金合400元/人/年，加上良种、农机具等各种间接补贴，一减一补，较明显地提高了农夫的现金收入。在生育意愿有违“规动机的人群数量在增大但农村社会保障等公共效劳尚未准时跟上的状况下，收入增长带来的后果可能不是“富而思乐而是“富而
3、思生，有些地方已经消失好似与各国经验反常但符合中国国情的生育意愿与收入同步增长的现象。其后，尽管有关改善公共效劳的惠民政策主要指社会保障方面也逐步出台，由于生育意愿的惯性较大加之这些政策中也并未体现出规划生育政策方面“违者罚、顺者奖的原那么，这种状况仍旧存在。而且，增收政策的一视同仁，使得刚刚推行的规划生育奖补政策等规划生育利益导向政策的导向力度相形之下显著减弱。还有些农村地区，在城市化或者工程占地补偿中，实行的是按人头发放政策，有的农夫超生后所交纳的社会抚养费低于人均征地补偿费，超生仅计算直接经济效益也“产出大于投入。这种状况对规划生育政策的冲击就更直接了。 2从改善公共效劳方面的政策来看
4、仅列举其中最为敏感的教育、社会保障方面的政策。 以教育为例。2023年开头实施的教育“两免一补政策，尤其是2023年开头全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的本钱。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难，这样的惠民政策反而可能起到鼓励局部低收入家庭违反政策多生的效果。而且，目前享受政策的贫困同学中超过30%来自双子女或多子女家庭，其中约10%是违法生育子女，少数还未接受违法生育经济处理缴纳罚款和社会抚养费等。这种状况易于对群众产生错误导向：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更划算。这种导向对规划生育政策执行的影响是明显的。
5、以农村最低生活保障为例。先于农村低保制度的规划生育奖补政策实际上就是一种替代性的农村社会保障制度建设。但即将全面建立的农村低保制度，从影响力度和影响面来看，都已显著大于规划生育的独生子女嘉奖补助金。从影响力度来看，2023年全国的人均月保障标准达70.3元/人/月，已经高于规划生育嘉奖补助金50元/人/月，且是即时可得，没有60岁以上限制条件；从影响面来看，全国已经享受农村低保待遇的人数达1262万余人全面建立农村低保制度后农村2370万贫困人口都可享受，而独生子女嘉奖补助金掩盖范围最多只有200万人。明显，普惠制的农村低保政策的导向作用实际上更大，甚至可以说在肯定程度上抵消了规划生育嘉奖补助
6、的效果，这对规划生育政策的不利影响是明显的。 这两方面的政策都说明，惠民政策的普惠假设不和规划生育政策相协调，简单使群众形成这样一种错觉：多子多福孩子生得多的家庭享受的社会福利也越多。另外，有的普惠制政策中还人为设定了不利于执行规划生育政策的障碍。如农村合作医疗政策明确排解了规划生育手术后遗症对象，其治疗费用不纳入报销范围。手术后遗症是不行完全避开的，现在的后遗症患者98%以上均是历史缘由造成的，人口计生系统现有的治疗费补助标准较低，解决不了大问题。假设农村合作医疗在这方面设置了障碍，那么必定从另一个方向阻碍规划生育政策的实施。 3从社会管理便民措施来看 社会管理的便民措施，也是以人为本的重要
7、体现。但这些措施在出台时存在这样的普遍问题：配套政策和管理环节替代措施尚未出台，为了便民，原有的政策就已取消，造成了原有兼顾各方面考虑的政策在某方面的管理失效。这类问题在我国屡见不鲜。这些年来较突出的包括取消婚检、放宽入户审核等，也给规划生育政策的实施带来较大冲击。例如新的婚姻登记条例规定，当事人凭身份证即可办理结离婚登记，取消强制婚前检查。这些措施便利了群众，但也弱化了人口和规划生育部门的管理力度，造成违法怀孕、违法生育觉察难如一半以上的育龄妇女长期外出、取证难、处理难问题，影响了规划生育工作。 总计这三类惠民政策，觉察历来对独生子女家庭的特别嘉奖或扶助没有与普惠制惠民政策的出台与时俱进：在
8、新政策中，独生子女家庭的特别优待或优先优待都没有体现，这可形象地比方为“水涨船不高,在规划生育管理越来越多地采纳经济手段的今日其负面影响更加明显。而理论上，家庭的生育决策选择取决于边际孩子预期本钱与效益比拟,通过利益调整，可以有效降低规划生育家庭的孩子本钱和规划外生育家庭的孩子效益,提高规划生育家庭的孩子效益和规划外生育家庭的孩子本钱,从而影响家庭生育决策。假设规划生育家庭和规划外生育家庭的孩子效益相仿，规划生育利益导向机制的力度就会被减弱。 事实上，不仅是普惠制惠民政策与规划生育政策产生了政策导向冲突，其它本意是促进构建和谐社会的政策在某些方面也与环境保护、节省资源等根本国策产生了导向冲突。
9、 二、普惠制惠民政策制定和实施过程中未建立部门协调机制是政策导向冲突的成因 普惠制惠民政策的纷纷出台是构建和谐社会的重要体现。但这类政策涉及面广且在我国属于“新政策，诸多政策过程需要完善，需要在坚持惠民导向的同时兼顾各方面考虑。就以和谐社会总体目标的要求来看，这些政策应当听从于这样一个根本原那么:“社会公正正义是社会和谐的根本条件。明显，公正正义不仅是和谐社会的六个目标之一，也是和谐社会的一项根本原那么。 依据上述公正正义要求，对惠民政策和根本国策的导向冲突可做如下衡量：根本国策关系到国家的全局利益和长远利益，是和谐社会的重要支柱，充分体现了一个国家认为的“公正正义原那么。与根本国策连接不够的
10、普惠制惠民政策好似有助于实现“时机均等化，却无视了一个普遍存在的事实：从符合政策尤其是根本国策的角度而言，人群本身是差异化的，有少数人由于在某些方面违反了既有政策甚至是根本国策，在享受这些新出台的惠民政策时不应获得时机公正。这就好比违法的人会在某些方面被剥夺公民权利一样。否那么，惠民政策就会产生不利于根本国策执行的鼓励效果：对不符合根本国策的人群而言，违“规之后还能照样受益于有关政策，甚至受益程度大于违“规所失，必定产生从利益角度而言的违“规导向。这不仅加大了根本国策的执行难度，对符合政策的人而言，这事实上也构成了时机不公正。普惠制惠民政策的初衷只是改善人民福利，并非是为了搞另一种形式的“平均
11、主义大锅饭，人均福利的改善仍旧是在符合国家根本方针、与根本国策不违反的前提下。假设有关惠民政策不利于执行根本国策，最终结果也是不利于构建和谐社会的。 以此衡量为根底，详细到规划生育，可以从以下两方面总结政策导向冲突的直接成因： 在促进增收和改善公共效劳政策方面，有关政策出台过程中无视了其不仅有授利、造福于民的作用，也有物质鼓励导向的作用。由于这种物质导向的涉及面广，因此其社会心理影响是巨大的。一视同仁的普惠反而是对遵守国策的大多数人不公正，从而会形成违“规导向。 在社会管理政策方面，无视了原有政策具有多方面的管理功能。假设没有相关替代措施或统筹考虑，某个方向的单纯意图的便民反而会带来比原来更多
12、的扰民。一般而言，原有政策在当时出台时都是有合理性的，在执行中也确定发挥了较有力的管理作用，只是按和谐社会的要求来看，有假设干不尽人意之处。对策通常是两个：取消它或完善它。假设取消它，必需有其合理管理功能的替代政策出台为前提；假设完善它，那么需要相关部门都参加进来，确保在完善不尽人意之处的同时，原有的管理功能仍旧有效。否那么，就会带来政策导向冲突。 可以利用政策过程理论从更根本的层面分析这种冲突的制度成因。依据政策过程理论，胜利的政策过程中应当有两个要素：政策制定环节的协调机制和政策实施环节的利益相关者参加机制。政策制定环节应当强调局部利益听从整体利益根底上的协调，政策实施环节应当强调以优先取
13、得整体利益建立实施机制。为了保证政策变迁能在到达目的的同时稳定原有政策的效果，避开一波未平一波又起的局面即新政策在某一方向改善的同时造成了与其它政策的冲突，政策协调应当更多体现在制定过程中，在协调中应体现整体利益优先的原那么。据此，可认为产生惠民政策与根本国策的导向冲突根本的制度成因是：政策协调机制不完善，没有明确根本国策作为整体利益的反映应是全部政策的上位政策，有关本意促进经济进展、社会和谐的政策在制定和实施中未建立有效的根本国策主要执行部门参加机制。例如，规划生育作为根本国策决不仅仅是人口和规划生育部门的工作，但很多关联到规划生育政策的惠民政策却并没有人口和规划生育部门参加到其制定和实施中
14、，以致在有的部门消失所谓“国家利益部门化的同时，人口和规划生育部门却消失了“国家义务部门化的为难局面。 三、假设干政策建议 随着构建和谐社会更多措施的出台和各项政策力度的加大，这种本意促进经济进展、社会和谐的政策和根本国策导向冲突的涉及面和后果还将扩大。假设不从政策制定和实施机制上建立有效的协调机制，就难以解决已有问题和防止产生新问题，难以真正落实惠民初衷。仍以规划生育为例，依据前述分析，应当从以下两方面建立这样的根本国策协调机制。 1、在政策制定环节，切实做到“国策上位、优先优待。即明确规划生育为惠民政策的上位政策，建立根本国策协调机制，从普惠制惠民政策的各个方面加强人口和规划生育利益导向机
15、制建设，确保规划生育家庭的优先优待 应由国务院出台相关文件，建立根本国策协调机制，明确惠民政策的制定应有根本国策的主要执行部门参加。同时，建议国家对已经实施和正在制定的各种惠民政策与人口和规划生育工作的导向冲突加强调查讨论并据此做出修改调整。在政策调整中，应从惩、奖两方面加大规划生育利益导向机制建设，做到“区分对待和“水涨船高。“惩方面的“区分对待指要尽快完善农夫增收和改善公共效劳政策方面的甄别筛选机制，明确规定对合法生育子女和违法生育子女在政策享受标准上实行差异对待政策，不符合规划生育政策者在享受国家补贴方面应显著少于符合政策者，以利形成政策的正确导向；“奖方面的“水涨船高指在实施城镇职工养老保险、农村合作医疗、低保及医保等制度中，应充分体现“奖优原那么，在统一根本国民待遇标准的根底上，明确对于规划生育家庭及其成员的详细倾斜政策，确保在普惠制政策施行后能让规划生育家庭“水涨船高。例如，把中年丧独生子女家庭、独生子女家庭、手术后遗症患者家庭等列为政策倾斜的重点国家统一确定需要照看的各种对象，要么少交个人费用，要么直接明补；在即将出台的农村低保和农村养老等制度政策中明确对于规划生育家庭的特别优待方法等。 2、在政策实施环节上，应当形成部门间联动和信息共享，使计生部门参加到受惠对象确实定和直接的施惠工作中。条件许可时以计生基层网络为根底建立基层公共效劳平台