1、关中灌区灌溉管理体制改革探讨摘 要随着社会主义市场经济的发展，灌区的管理体制不顺、机制不活、经费短缺、人员过剩、管理粗放、工程保障程度低等问题日益突出，已经不能跟上社会经济发展的步伐，这不仅对国民经济带来安全隐患，而且严重影响到了灌区自身的发展。长期以来在计划经济条件下形成的灌区的管理和经营体制，很难适应社会主义市场经济和灌区经济良性循环的要求。因此，全面推进灌区工程管理体制改革势在必行。本文首先介绍了关中灌区，整理了关中灌区管理体制改革的演变过程，接着对关中灌区的五个灌溉管理体制改革形式进行研究，分析了各自的特点以及存在的问题，最后在以上研究基础上提出了改进建议，关中灌区更新改造工程的实施，
2、对量大面广的田间工程的投入与管护问题找出了一条根本的解决途径，对我国灌区工程更新改造都有一定的指导意义。关键词：关中灌区，管理体制改革，农民用水户协会Irrigation Management System Reform in Guanzhong Irrigation DistrictABSTRACTWith the development of socialist market economy, irrigation management system is not smooth, the mechanism is not active, the shortage of funds, per
3、sonnel surplus, extensive management, low degree of engineering security problems have become increasingly prominent, can not keep up with the pace of socio-economic development, which not only bring security risks to the national economy, but also seriously affects the development of the irrigation
4、 district. For a long time, under the condition of planned economy, it is difficult to adapt to the requirements of the socialist market economy and the virtuous circle of irrigation district. Therefore, it is imperative to comprehensively promote the reform of irrigation project management system.T
5、his paper firstly introduces the evolution process of Guanzhong irrigation district, finishing the reform of management system of irrigation district of Guanzhong, and then studied the five irrigation district of Guanzhong irrigation management system reform, analyzes their characteristics and probl
6、ems, finally the study puts forward suggestions for improvement, implementation of Guanzhong Irrigation improvement project, investment and management of field engineering of large quantity to find a fundamental solution, have certain guiding significance for the renovation project of irrigation dis
7、trict in our country.Keywords:Guanzhong irrigation districts;management system reform;Water UsersAssociation目 录一 、关中灌区概况（一）关中灌区地理位置（二）关中灌区运行现状（三）灌区改制的目的和意义二 、关中灌区灌溉管理体制改革的演变（一）集体化管理阶段（1949-1985）（二）灌溉管理民营化阶段（1985-1996）（三）参与式灌溉管理及农民用水户协会的发展（1996年至今）三 、关中灌区灌溉管理体制改革的主要形式及成效（一）承包经营（二）拍卖（三）租赁拍卖（四）股份合作供水社（
8、五）农民用水户协会四、关中灌区改制的对策建议（一）争取政府支持（二）广泛宣传，提高认识（三）水价改革（四）灌区改革必须因地制宜（五）主系统改革与支斗渠改制相结合关中灌区概况（一）关中灌区地理位置陕西有着悠久的灌溉历史，早在秦国时期就有兴修水渠的记载，关中地区位于陕西中部（包括西安、渭南、宝鸡、铜川、咸阳），属于暖温带半干旱半湿润气候，降水量非常丰富，光热资源充足，日照时间长，霜期比较短，适宜种植经济作物和粮食作物。关中灌区是陕西省粮棉生产的主要基地，对促进陕西省的工农业发展和维护社会稳定发挥了重要作用。灌区地处关中平原，东临黄河，南依秦岭，西起陇山，北跨渭北黄土高原。灌区沿渭河流域共分为九个灌
9、区（宝鸡峡、径惠渠、交口抽渭、桃区坡、石头河、冯家山、洛惠渠石宝川、羊毛湾）灌溉5个市25个县所辖的59.2万公顷农田，并为西安，宝鸡等城市供水。目前，关中地区农业年用水量约为25.2亿立方米，大概占全区总用水量的二分之一，在关中九大灌区中，除水库调节能力较强的东雷灌区和冯家山灌区基本不缺水外，其他灌区都有不同程度的缺水现象。（二）关中灌区运行现状灌溉的发展一定会面临治理的问题，即利用物力和人力等资源，选择适当的灌溉技术，安排有效的组织和制度。当然，关中灌区也不例外，关中灌区已经运行五十多年了，干支渠衬砌老化、渠首淤积、损坏失修严重，运行成本日渐增长，结果是灌区面积越来越小，灌区水费收入越来越
10、低，工程投入远远不够，导致工程的进一步老化。特别是实行了家庭联产承包责任制之后，田间工程基本没有人管理。为了改善上述情况，关中九大灌区商讨结果一致，向世界银行申请贷款用于关中灌区工程更新改造建设。世界银行通过考察和分析之后，决定给关中灌区提供一亿美金的贷款，并且省政府在出资一亿美金，用于九大灌区的更新改造工程，关中九大灌区积极地进行了斗支渠管理体制的改革。自 1997年以来，关中各大灌区开始进行斗支渠管理体制的改革，并取得了显著的成效。1999 年 12 月，关中九大灌区利用世界银行的贷款实施工程更新改造，其目的在于提高灌区经济发展效益和农业生产能力，为灌区的农业增效，农民增收以及农村经济的持
11、续稳定发展奠定了坚实的基础。关中灌区改制的目的和意义灌区改制的目的本文通过对关中九大灌区管理体制改革的探讨，揭示灌区灌溉管理体制改革的成效，提出灌区改制进一步发展的对策建议，促进灌区经济的发展以及农民收入的增加。灌区改制的意义农民用水户协会是灌区农民参与灌溉管理的一种重要形式，是灌溉管理的一种微观机制，在世界各国灌溉农业发展、粮食安全以及减贫中都起着战略性作用。对我国广大灌区来说，一方面外部利益相关者处于强势地位，往往会干预农民的民主参与，另一方面，内部的传统村庄治理结构也制约着农民的参与意识和参与行为，导致农民自治组织先天性自治不足，从而使参与和民主自治在某种程度上形式化，出现所谓“第三部门
12、”失灵以及集体行动困境等问题。通过本文的理论分析和实证研究，提出协会健康发展的对策建议，具有一定的现实意义。二、关中灌区灌溉管理体制改革的演变根据我国经济体制的特征，建国以来，关中灌区灌溉管理制度大致上经过了三个阶段，分别是集体化管理阶段（1949-1985）、民营化阶段（1985-1996）和参与式灌溉管理（1996年至今）。（一）集体化管理阶段（1949-1985）新中国成立以后，我国政府将整治水害、保障生产和生活用水放到了战略地位，这一阶段的灌溉管理主要围绕建设灌溉排水骨干工程展开，采取了集体化的管理模式，由国家和集体投入资金，建设灌溉排水工程，在管理上，骨干工程由水利部门负责，末级渠系
13、由集体负责。这一阶段又可以分为两个时期：第一个时期是从新中国成立到上世纪50年代末，灌溉管理实行的是分散用水管理和临时组织起来合作用水管理，后来又形成季节性和常年性的灌溉组织，如“浇地队”、“巡渠组”、“包浇组”等。第二个时期是从20世纪60年代初至80年代中期人民公社解体。随着水利行政管理体系的健全和完善，原有的灌溉工程管理模式也发生了变化，逐步形成了各级水利行政管理部门和乡（公社）、村（队）等基层组织共同管理的体制。1981年水利部颁发的灌区管理暂行办法第二章第六条规定：灌区的管理组织体制实行按渠系统一管理、分级负责的原则，采取专业管理机构和群众管理组织相结合的办法进行管理。水利部是中央水
14、行政主管部门，主要负责农业灌溉的行业指导以及宏现管理，水利局和水利厅作为地方水利部门，主要负责骨干工程管理以及大型水利工程建设。在这种管理体制下，对于水利骨干工程，采取“专业管理与群众管理相结合”的方法，专业管理是各级政府的水行政主管部门之间对灌溉管理实行的垂直管理，负责支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理。灌区管理暂行办法第七条规定：“国家管理的灌区，属哪一级行政管理单位，即由哪一级人民政府负责建立专管机构，根据灌区规模，分级设管理局、处或所”。在省、市、县三级行政专管机构的基础上，各级又成立了灌溉管理委员会或灌溉管理局，负责管理支渠和支渠以上的工程和灌溉用水管理。对于支渠以下的斗渠和毛渠
15、等末级渠系工程的维护和管理，由受益农户推选出来的支斗渠委员会或支斗渠长进行管理，支斗渠委员会或支斗渠长接受灌区专管机构的领导和业务指导。“专业管理与群众管理相结合”的管理体制见图3-1。专管与群管相结合的管理体制是适应计划经济体制要求的一种灌溉管理制度，由于在这种制度下灌溉工程和水资源管理基本上是由各级政府层层下达，而且存在产权不清、责任不明等问题，造成国家财政负担过重。进入20世纪80年代，随着家庭联产承包责任制的推行以及人民公社的解体，农村小型灌溉工程失去了集体经济的实体依托，在其组织基础不复存在的情况下，所有者主体缺位，权责不明，水利投入大幅度减少以及渠系破坏等问题日益突出，影响了农业生
16、产的正常进行，这一阶段的管理结构如图3-1所示。图2.1 集体化管理制度示意图资料来源：孟德锋.2009.农户参与灌溉管理改革的影响研究（二）灌溉管理民营化阶段（1985-1996）这一阶段与我国的经济体制改革相适应，在灌溉管理体制上也出现了市场化取向，主要体现在以下两个方面：第一，在经费的管理上，灌溉工程管理费来源由财政预算统一支付转变为受益用水户缴纳水费，1985年水利部颁布的水费计收管理办法明确规定：灌区水利工程管理所需经费主要由收取的水费负担。已建成的大型抽水泵站和干渠等工程维护所需要的资金，由地方财政和渠系的受益对象共同承担，支渠和毛渠等末级渠系的维护费用，原则上由村集体和受益农户共同承担。第二，在灌溉管理体制上，出现了市场化取向，在国家或集体拥有水权和基础设施产权不变的情况下，采取承包、租赁、股份合作以及拍卖等多种形式下放经营管理权。承包是通过