1、应急管理模式思考 一、突发公共事件的概念和特征 突发公共事件主要是指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响，是对公共平安、社会稳定、国家政权有较大影响的突发公共事件或状态。突发公共事件大都具有危机的特质，或者说具有向危机事件转化的潜质。具体来讲突发公共事件有以下几个共同特征： 一是突发性。突发公共事件虽然是由一系列细小事件逐渐开展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，经常出乎人们的意料之外。即事件发生突如其来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的时机稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将
2、会造成更大的危害和损失。 二是公共性。突发公共事件专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性。当然，突发公共事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为迅速传播引起公众的关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。如美国发生的炭疽菌事件，实际发生案例并不多，但造成的影响和恐慌却是全国性的。 三是客观性。不管哪一种突发公共事件，其实质都是事物本身潜在的矛盾和问题积聚激化后的表现形式。危机是必然发生的偶然事件，突发公共事件是每一个社会形态和政府管理体系都会面对的挑战。在分析社会危机产生和开展的根源时，西方学者基于人性假设，把社会危机和人性联系起来
3、的理论，也从另外的视角说明了突发公共事件是社会固有的常态现象。 四是不确定性和多变性。突发公共事件的不确定性表现在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规那么，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性和人类理性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从，更增强了恐慌感并扩大不平安感。 五是多样性，也称事件的独特性。突发公共事件的发生开展具有不同的情景，在表现形式上各有特色，从而导致难以照章办事。目前突发公共事件的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。 六是危害性。不管什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给社会造成破坏、混乱和恐慌，突
4、出表现在：公众生命受到威胁；经济上遭受重大损失；正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动乱和混乱。此外，突发公共事件还会给人们心理造成无法用量化指标衡量的负面效应。任何一个突发公共事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的稳定。 七是信息的有限性。由于突发公共事件的随机性和不确定性，很多信息是随着事态的开展而演变的，而时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及时，并且在信息的反响和处理过程中，信息的准确性和有效性也难以保证，导致信息失真。这是对决策者最严峻的考验。 八是双重性。突发公共事件和所有的危机一样既是危险，也是机遇。危机并非绝对的坏事，因为危机往往
5、又是生机、转化的开始。正如美国管理专家诺曼奥古斯丁所说：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功时机，就是危机处理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，那么是不良危机处理的典型特征。中国的汉字也圆满地表达出危机的内涵，即“危险加机遇，危机事件是“转机与恶化的分水岭。在社会领域，突发公共事件具有社会的平安阀和促进社会进步和开展的功能，可以为社会的开展提供一次进行变革、改良和创新的时机。需要说明的是，突发公共事件由危险向机遇、由“危机向“问题的转化，并非是自动实现和完成的，只有正视并解决突发公共事件所表现出来的问题，善于总结经验教训，才可能将危机转
6、化为促成革新的动力和转机。 二、美国城市突发公共事件应急管理开展历程及根本经验 一开展历程 美国城市突发公共事件应急管理经历了一个循序渐进的过程，回忆几十年的历程，大致经历了三个阶段： 第一阶段分散管理阶段 20世纪30年代，美国需要由联邦政府处理的灾害应急问题已经十分普遍，到了20世纪60年代和70年代早期，美国先后遭到了卡拉号、贝西号、卡米丽号和阿格丽丝号台风以及阿拉斯加大地震、圣佛兰多大地震的袭击，这些大的灾害引起了人们对自然灾害的关注。与核工厂和危险物品运输有关的隐患被列入自然灾害后，整个联邦共有100多个机构，都担负着处置某一类灾害、隐患或紧急情况的任务。管理突发事件的职能分散在各个
7、不同的部门，缺乏必要的合作与协调。整个联邦应急救灾的工作多头化、重复化、复杂化。虽然六十年代以后的一些大灾难促使美国协调有关部门、组织了联邦灾难救助管理局federaldisasterassistanceadministration，但是部门协调仍然很不通畅。 第二阶段整合管理阶段 xx年，在全国州长协会的呼吁下，卡特总统宣布合并所有与灾害有关的机构，组建了联邦突发事件管理局thefederalemergencymanagementagency，简称fema，这是联邦层面最主要的突发事件管理机构。紧急情况管理局合并了其它相关机构中的联邦保险署、国家消防局、国家气象效劳与社区筹备方案署以及住宅与
8、城市开展部下属的联邦灾害援助署。国内防卫的职能也从防务部的内防筹备署移交给了这个新机构。fema成立后立即着手开发一个整体突发事件管理系统，旨在为所有的突发事件提供“指导、控制和预警，小到单个的自然灾害，大到战争。fema在全国设立了十个地区办公室，并另设两个大区办公室。每个地区为几个州效劳，这些办公室的人员直接与州政府合作帮助制定防止灾害的方案，并在突发事件发生后实施紧急救助。fema与地方突发事件管理机构以及27个相关联邦机构保持密切的合作关系。 第三阶段集中管理阶段 这一阶段起始于“911事件。震惊世界的“911事件使2797人丧生，直接损失3000亿美元，间接损失达5000亿美元。联合
9、国有关机构测算，这一事件使当年世界经济增长率减少1个百分点。同时由“911事件造成的恐怖事件阴影，在很多美国人心头至今挥之不去。“911事件后，xx年9月16日，美国白宫即宣告组建国土平安部。2022年3月，fema同其它22个联邦局、工程处、办公室一起，参加并组建成了国土平安部，它的目标是从人为的紧急突发事件到自然灾害，力求在全国范围内开展协调一致的措施来保障国家和社会平安。国土平安部的成立标志着美国的突发公共事件处置进入了一个全面整合、高度集中的新阶段。 值得关注的是，上个世纪70年代以来，日益普及的“911报警系统在极大地提高了警方应急处置水平的同时，也引发出新的问题，即大量非紧急求助
10、给“911报警系统带来了巨大压力。为解决这一问题，90年代末，美国司法部申请了“311号码作为全国免费非紧急求助 ，迄今已在华盛顿、纽约、芝加哥、洛杉矶等30多个城市开通了“311非紧急报警系统，目前正在全国普及应用。“311非紧急报警系统开通后，取得了良好效果，不仅提高了紧急事件处置效率，将警务人员从大量非紧急报警的处置工作中解救出来，更通过“311系统架设了一条政府与公民之间的桥梁，增强了政府与社区组织、公民个人间的沟通与协作关系，有效拉近了民众与政府之间的距离。“311建设说明美国在处置应急突发事件思路上的新突破，对我们当前的应急处置机制建设极具借鉴意义。 二美国突发事件处置的主要特征
11、1、系统化。为加强国家对危机事件的处理能力，美国高度重视应急处置系统化建设。首先在指导思想上，将重大突发公共事件视为对国家平安的威胁，从以往的孤立和局部认识，提升到维护国家稳定、经济平安、社会平安、政治平安的战略高度。其次在机构设置上，将70年代处于零散状态的上百个联邦机构逐渐整合，实行集中管理。特别是针对“911事件暴露出的信息不畅、配合不佳等诸多问题，促使美国设立国土平安部，进一步完善危机管理系统。三是在资源整合上，美国大力增强对危机事件的迅速反响与全面控制能力，构成了国家在危机条件下稳定社会经济的专门管理系统，积极整合包括信息资源、组织资源、知识资源、物资资源、社会资源、科技资源和国际资
12、源等各种资源，有效防止了资源缺乏或未能有效利用而造成的失误。 2、专业化。美国突发事件处置的专业化主要表达在四个方面：一是多层次多方面布局。大体上有社会平安、经济平安和政治平安三方面，构成国家危机管理的主体格局。各方面形成了不同层次的专业职能机构和政策系统，各司其责。特别是美国的社会平安系统在“911事件后向高度专业化和高效能方向开展。二是提高机构和人员的专业素质和业务能力。三是多部门合成参与危机处理。如美国联邦调查局和中央情报局广泛参与许多应急处理，美国陆军工程团、气象局、地质局、卫生机构等参与联邦应急管理署的救灾工作，美联储与司法部和平安机构在应对金融事件时有合作关系。四是地方政府的参与和
13、合作。地方政府常处危机管理第一线，多数建有小型应急中心。 3、法治化。应急处理涉及公民权利和政府权力运用的法律问题，处理或程序不当可能激化矛盾，因此需要强调法治。美国1976年制定的紧急状态法，对紧急状态发布程序和方式、期限，紧急权力和国会监督权等都作了详细规定。在实际应用中，紧急状态法和其他有关法律，形成专门法律系统和多种应用方法，既有全国紧急状态，也有局部紧急状态如环保紧急状态、疫情紧急状态，地震紧急状态甚至非法移民紧急状态等，使突发公共事件处置既有法可依，又保持高度灵活。 4、社会化。广泛利用社会力量是美国突发公共事件处置的重要方法。西方社会有数量大、名目多的各种民间应急组织和其他组织，
14、是应急处理必不可少的依靠力量。美国国土平安的国家战略就明确提出“发动全社会的原那么。事实说明，充分发动社会力量参与突发公共事件处置，既是对政府处置工作的有力补充，也是政府了解和把握民心、民意，树立政府形象和扩大危机管理社会根底的有效渠道。 三美国危机管理体系建设的经验 西方兴旺国家很早就重视突发公共事件危机管理体系的建立，在西方兴旺国家，社会城市应急联动系统等危机应对机制已经成为城市公共事业建设的标准配置。美国突发公共事件危机管理建设具有如下经验： 1、建立政府危机管理控制指挥中心是处置突发公共事件的核心。总体而言，危机管理体制大都具有“核心小、范围大的特征。“核心小是指指挥中枢位高权重、反响
15、迅速、决策灵活、处置果断；“范围大是指紧急应对系统庞大，包括军队、外交、情报、警察、医疗、交通等重要职能部门。危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心局部，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，指挥中心立即做出反响，负责指挥危机的处理。美国早在xx年就组建了国家层面的危机应急管理机构联邦应急管理局fema，xx年9月又成立了国土平安部。在今天这样一个高危机的社会里，只有成立常设标准的危机管理中心，才能将政府的危机管理纳人到科学、标准、有序的轨道。 2、地方政府负责应急管理机制是处置突发公共事件的根底。由于突发事件的特殊性质，加之美国州政府具有较大的自治权，所以美国地方层面的突发事件管理机制是整个国家管理机制的根底。从国际经验看，美国以应急区域的各个地方政府为节点，形成扁平化应急网络，应急事务一般都是由当地政府直接处理，只有解决不了时，才请求上一级政府提供支持和帮助，由上级政府提供物资、资金、技术、人员等方面的必要帮助，上级政府或周边地区提供的增援到达该辖区后，接受该辖区地方政府的领导和指挥，应急指挥调度仍由当地政府负责。联邦和州政府应急管理机构只是该网络节点之一，主要为地方政府的应急工作提供支持和补充；联邦、州政府应急官员到达现场后，并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政府的要求，协调相应资源，