1、小议企业管理体制的特点和经验 新西兰的政府企业（governmententerprises）有时也被称为皇冠公司（crowncompanies）（参见ccmau，“briefingtotheincomingministerforstate-ownedenterprises，newzealand，26july2022），主要有四种形态：国有企业（soes）、皇冠研究机构（cris）、皇家所有公司（crown-ownedcompanies）和皇冠实体（crownentities）。国有企业是政府所有的按照商业原那么组建和经营的有限责任公司，如新西兰邮政公司、铁路公司等。皇冠研究机构是从事科学和技术
2、研究的机构，如农业研究所、土地保护研究所等。皇家所有公司的经营领域一般较特殊，并多为皇家全资所有，如学习出版公司、新西兰无线电播送公司等。皇冠实体也是属于特殊领域的，但不是公司法所规定的公司，因此不受公司法的约束，而是由专门法律规定其目标和责任，如公共信托、彩票委员会、灾害赔偿委员会等。 一、公司法和专门法是政府企业治理的根底 公司法是任何公营和私营部门公司须遵循的根底法律，规定了公司设立、组织机构、公司与利益相关者之间关系等内容，除皇冠实体外的所有政府企业都应按照公司法注册或组成公司。专门法是对特定领域政府企业的所有权、治理和社会责任安排的特别规定，如国有企业法、皇冠研究机构法、教育法等。政
3、府企业法规概要如图1所示。 图1新西兰的政府企业法规概要 政府企业的股东须按照公司法行使股东权利。公司法规定的股东权利有：采用或变更公司章程;严格限制公司债务责任;授权董事编制年度报告;任命和撤换董事;批准重大交易;批准公司合并;推动公司进入清算程序;询问、讨论和批评公司经营并通过公司经营解决方案;审查公司信息;其它强制权力等。 公司法规定，董事会拥有管理公司业务和事务、以及指导和监控公司管理层的所有权力，并承担企业管理责任。董事的根本职责是忠于公司并为公司谋取最大利益，承担不勤勉和不适当地履行职责所导致的个人责任。 公司法采用了“默认董事（deemeddirectors）规那么来约束股东按照
4、法规来行使权力。根据公司法，没有被任命为董事但是实质上对公司行使控制权的人，可以被默认为公司的董事。被默认的董事对行使公司法规定的董事职责负有责任，并且可以对其行为所招致的公司后果承担个人责任，同时稀释或免除董事会管理公司的责任。根据默认董事规那么，政府企业的股东（持股部长）及其参谋必须足够谨慎，以防止可能被认为是默认董事的行为。即使这种行为是必须的或应要求的做出的，也应该以完全透明的方式来行使。 二、所有权行使机构的功能、权力、责任及股权战略 新西兰政府建立了可称为“双所有权行使机构（或称国家股东）的机制。即，每个政府企业有两个国家股东：财政部和有关部委，各持有50%的政府股权，有关部委的部
5、长是持股部长中的“负责部长，对所持有股份的政府企业起着主导股东的作用，并承担主要责任;财政部长一般是较次要的持股部长。 持股部长作为政府企业的股东，得到议会的充分授权。持股部长就本人在持股企业中的功能、权力和责任对议会负责，并接受议会或议会特别委员会的质询。持股部长是内阁成员，同时也是议会成员，由总督向行政院（executivecouncil）任命。 负责部长对政府企业组合实施日常监管，包括任命董事会成员，仅在关键问题上向财政部长咨询，并且按照惯例有在重大问题上向内阁咨询的义务。持股部长的权力是由公司法和各领域的专门法来界定的，行使这种权力的程序被设计成保证权力在透明和磋商的根底上行使。负责部
6、长与政府企业的正式沟通对象是董事会，不是管理层。当企业出现财务危机时，财政部会介入维护股东权益。新西兰政府企业股权管理的层级结构如图2所示。 图2新西兰政府股权管理层级结构 政府股权战略制定中考虑的因素有（ccmau，“briefingtotheincomingministerforstate-ownedenterprises，newzealand，26july2022）：政府对拥有股权的企业组合整体的主要目标;持有某一公司的目的（或谋求商业投资回报，或保证产出和效劳满足公共需求，或混合目标）;在政府股东目标下，现有的政府企业形态是否是保证目标实现的最好架构;各企业的生命周期阶段，是否能产生高
7、于投资于其它领域的时机本钱的回报率;政府如何尽可能地保证其目标的实现。 自1989年以来，政府较大规模地出售了一些政府资产，总出售额到达191亿美元。但后来考虑到资产出售所带来的风险和本钱高于持有，所以近3年内没有再出售资产。 本届政府实行了“不出售资产的政策，即长期持股战略。这是基于1999年政府在选举中提出的“不对国有企业实行私有化的承诺。政府要求政府企业董事会通过配置资产来提高赢利和效率。 政府的局部持股战略表达在持有3家机场公司的局部股权和新西兰航空的大局部股权。前者是80年代出售政府股权形成的结果。后者那么是政府于2022年收购的公司，当时该公司陷入财务危机（一些人认为政府是在实施紧
8、急财政援助。引自新西兰ccmau的ronhamilton先生来信阐述与讨论）。 三、政府企业的目标、报告、审查和治理 新西兰政府在改革中逐渐探索出一套“皇冠公司模式，将其应用于对绝大多数政府企业的监督和管理中，大幅度地提高了政府企业的绩效（政府企业的绩效提高表现在4个方面：一是取代了以前亏损巨大需要政府的财政支持的局面，现在政府企业的投资赢得大量利润，并向政府支付税收和红利；二是出现了意义重大的基于公司自有资金的再投资，显著地提高了公司效率，并创造了政府可持续持有的公司组合；三是效率和产出质量的提高为社会物质利益和政府财政利益做出了重要奉献，许多产品的价格下降而效劳更接近消费者需求；四是国有企
9、业不再是政府的财政负债，而是有生存能力的企业，是有价值资产而不是债务。参见ccmau，“briefingtotheincomingministerforstate-ownedenterprises，newzealand，26july2022）。皇冠公司模式是政府监督、控制和鼓励政府企业的一个框架，借鉴了有关商业公司目标、治理结构和责任体制的国际经验，强调价值创造和绩效提高。皇冠公司模式的根本框架是：政府企业董事会负有管理企业事务和业务的全部责任，向持股部长负责;持股部长对政府企业业务规划程序施加战略影响;要求董事会充分和全面的报告;ccmau对持股部长提供建议并协助监控;其它适用于政府企业的一
10、系列公共审查机制。 （一）公司目标 新西兰政府特别强调企业目标清晰。政府企业一般都有商业和社会的双重目标。国有企业的商业目标十分突出，社会目标那么不太明显;而皇冠研究机构、皇家所有公司和皇冠实体的社会目标和商业目标一般是并重的。各专门法对相关领域的政府企业的根本目标和运作原那么都有规定，如表1所示。 表1国有企业和皇冠研究机构的法定目标类别财务目标非财务目标设定法律 政府企业须在每年的企业目标报告中阐述企业的经营目标。例如对国有企业，该报告应该说明的内容有（企业目标报告所应包括的内容由1986年的国有企业法规定，1992作了局部修改。根据新西兰ccmau的ronhamilton先生来信阐述与讨
11、论整理）：企业目的;采取行动的性质和范围;股本对总资产的比率及其说明;会计政策;后3年的绩效目标和判断是否达成目标的绩效评估方法;累计利润和资本储藏中准备分配给政府股东的总量和比例的估计;在后3年将向持股部长提交信息种类（包括半年报中信息）;企业任何一名成员接受馈赠、购置或者其他途径获取公司或其他组织股份之前的必经程序;董事会向政府寻求薪酬的任何活动（无论政府是否已同意提供这种薪酬）;董事会对政府在本企业中的投资价值的估计以及再评估的时间和方式;被持股部长和董事会批准的类似事务。 （二）业务规划、报告和监控 持股部长积极参与政府企业的业务规划，向企业董事会转达政府股东的意愿（一般都是粗线条的或
12、战略性的），并指导企业调整业务规划。政府企业董事会须向持股部长提交业务规划草案，持股部长收到草案后可委托ccmau和财政部进行评审，并根据评审结果批准草案或提出调整意见。调整意见可由ccmau代替持股部长向企业转达，董事会必须考虑部长的意见。当出现董事会与持股部长意见相左的情况时，董事会一般会尽量调和分歧，但不必完全配合部长，因为董事会被赋予的首要职责是公司利益最大化。在分歧无法调和的情况下，业务规划和目标报告将按照持股部长的意见调整。但是如果董事认为部长阻碍了自己的职责履行，董事就可能辞职，一些人确实如此。 按照法律，政府企业只需向股东报告财务绩效。但近年来，非财务绩效和组织状况也成为报告的
13、必要内容，如皇冠研究机构须报告雇员结构和科研成果指标。此外，报告的要求也大大超过了公司法的规定，如年度报告必须包括附加信息;再如法律要求国有企业和皇冠研究机构提供半年度报告，但现在惯例要求也向持股部长提供季度报告。图3所示是政府企业年度报告和监控流程。 公司法对企业年度报告的最低规定是：须由两位董事签名确认，包含财务报表和审计报告的当期书面报告。年度报告应包含的内容有（ccmau，“briefingtotheincomingministerforstate-ownedenterprises，newzealand，26july2022）：公司业务性质变更;公司股权登记薄纪录;超过2023万美元的
14、雇员报酬;公司的捐赠;董事变更;所支付的审计费和其它效劳费。对于非国有企业的政府公司，公共财务法还要求年度报告包括：年度财务报表的一系列详细要求;年度财务报表须附加由董事长或首席执行长（chiefexecutive）签署的责任说明。 图3新西兰的政府企业年度监控流程 根据专门法规定，国有企业和皇冠研究机构须在公司财政年度前半年结束后两个月内向持股部长提交半年度报告。半年度报告的内容涉及公司在半年中的运营情况和公司目标报告要求提供的信息。季度报告是每个公司须提供的，必须在季度结束后一个月内提交，内容包括未经审计的财务报告、绩效说明、财务统计概要，也可以包括非财务的绩效信息。表2列出了政府企业监控
15、措施及其适用对象。 表2政府企业监控措施一览 （三）审查 除了上述报告和监控程序，还有对政府企业的其它“审查机制。主要有： 议会审查制度。议会财政和支出委员会向一些特别委员会（包括自己）分派执行财务审查的责任，特别委员会须对每一个政府企业进行关于财务绩效和运营的财务审查，并向议会反响相应报告。特别委员会所执行的财务审查，范围可以包括从简要查看公司责任文件一直到详细深入的审查，甚至包括传唤并公开质询政府企业的董事和高级管理层。负责部长也可能被传唤问及政府企业事务。 政府企业须向议会提交讨论的文件包括。每个国有企业和皇冠研究机构的规那么（如章程）及其修改;每个企业的企业目标报告及修改;每个企业的年报和半年报，包括财务报表和审计报告;持股部长指导政府企业修改其目标报告的任何告示的副本，或公司董事会向持股部长提交的修改目标报告说明的副本;持股部长决定国有企业或皇冠研究机构分红规模告示的副本。 总审计长（auditor-general）承担政府企业的审计，并接受邀请对任何政府企业或董事展开关于资金使用的调查。总审计署是由议会根据2022年公共审计法建立的法定机构，隶属于议会。总审计长由总督根据议会推荐任命，独立于政府，向议会报告，任期7年。根据国有企业法、皇冠研究机构法和公共财务法，总审计长承担政府企业的审计。但总审计长可以同意企业聘用其它审计机构。此外根据2
