1、强化依法治理推进依法行政构建和谐社会/熊晓峰 强化依法治理推进依法行政构建和谐社会 XX市司法局熊晓峰 党的十六届四中全会在我们党的历史上第一次提出和阐述了“构建社会主义和谐社会的科学论断，并把它作为加强党的执政能力建设的重要战略任务提到全党面前。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，再一次强调了构建社会主义和谐社会的重要意义，要求把构建社会主义和谐社会摆在全局工作的重要位置，并指出：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这无疑指明了构建社会主义和谐社会的具体目标，具有极强的现实针对性
2、，是当前我们构建社会主义和谐社会的科学指南。 一、依法行政是构建和谐社会的关键 和谐社会首先应该是一个法治社会，法治社会是构建和谐社会的前提和保障。和谐社会要求社会依照既定的规那么有序运行，反对社会的无序化与无序状态。法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐开展的基石。构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义法制，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。没有健全的法律制度，没有公民法治素质的提高，没有依法办事的落实，就不可能保证社会主义市场经济的顺利开展，就不可能维护正常的社会秩序，人民群众就不可能安居乐业，和谐社会建设就无从谈起。由于和谐社会只能立于法治根底之上，因此建构社会主义
3、和谐社会的核心就是依法治国。依法治国是我国的根本方略，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化，这是构建和谐社会的必然要求。 依法治国、建设社会主义法治国家，不仅要求公民、法人和其他组织能够遵纪守法，更加要求立法机关、行政机关和司法机关能够依法行使职权、履行职责。法治关注的焦点是有效制约和合理运用公共权力。依法治国就是把法律从作为国家和政府对社会的控制手段和统治工具变为人民在当家作主的前提下以法来有效管理国家、约束政府权力，使其合理运用、不致滥用和腐败，从而使国家权力服从于社会公众的共同意
4、志，政府的权威附属于表达人民共同意志的法治权威。从各国和我国改革开放的实践来看，依法治国的重点和难点是依法行政，建设法治国家的关键在于建设法治政府。政府在建构和谐社会中扮演双重角色：建构和谐社会主要就是通过削减政府职能和重塑政府来理顺社会关系；而作为改革和法治建设的推动者，又需要政府积极发挥主导作用，有所作为，而不能消极无为。政府之于建构和谐社会的这种双重属性，就注定了全面推进依法行政、努力建构法治政府成为建构和谐社会的关键所在。 一个国家的整个管理活动都是由各级行政机关进行的，行政权力是国家政权的重要组成局部，是凌驾在社会之上最具权威的公共机构，是管理国家各项行政事务的公共权力，是社会公共利
5、益的集中代表和表达。由于现代科学技术的开展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域、各条战线。行政司法、行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加。由于行政权力属于国家公共权力，具有强制性和单方面性，而且行政机关在行使行政权力时，享有很大的自由裁量权，直接关乎公民权益的得失，行政权力对公民权益影响具有普遍性，几乎是“从摇篮到坟墓，与公民的日常生活息息相关，可以说行政权力无处不有，无处不在。行政机关能否合法有效地行使好行政权力，管理好国家各项行政事务，直接关系到国家的前途和命运。行政权是把双刃剑，依法行政有助于理顺社会关系，而违法行使那么会导致社会关系的恶化。因此，任何一个国家都
6、非常重视行政权力的建设和制约。 依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。 二、加强法律监督，促进依法行政 构建和谐社会，既要求依法行政、建设法治政府，也要求政府和行政机关承担责任。同时法治政府也应当是责任政府。一个和谐社会是一个有责任的社会。没有责任感，任何社会都不会长期繁荣和可持续开展。如果没有责任
7、感，个人的开展就会变成自私自利。在任何一种情况下，没有责任感的社会，其凝聚力就会大大被削弱，社会的和谐程度更会受到损害。和谐社会法治根底中最坚实的根基就是规定明晰、追究得力的法律责任。如果政府在侵犯公民权益之后无须承担责任，社会公众也决不会自动地对社会尽义务，那么这个社会就会因建立在虚假的法治根底之上而不可能实现和谐。20世纪70年代以来，面对科学技术开展变化、全球化和国际竞争的环境条件，国际社会普遍开展的政府再造运动使政府行政组织发生了根本性的变化，它已不再是高高在上的官僚机构、也不再是与社会公众相脱离的力量，而是公共事务的管理者与公共效劳的提供者。政府责任是社会公共责任的核心，政府承担责任
8、是改善和开展公共责任机制的重要保证。科学技术开展变化、全球化和国际竞争是世界各国共同面对的背景条件，这些背景条件对政府管理的要求也是共同的。这些背景条件决定了中国的转轨并不只是经济体制上的转轨，更应是政府管理理念和管理方式的转变。从政府管理活动以行政组织的规那么为导向到以社会公众的需求为导向；从强调政府管理对维护统治的工具性作用到强调为社会公众提供公共效劳的效劳性作用；从强调政府管理活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和开展社会公共责任机制，建立政府责任追究机制，由只是注重标准社会其他主体的行为到注重标准政府自身的行为。 和谐社会要求法治政府应当是一个责任政府，要有强烈责任意识，谨慎作为，
9、不做不利于社会关系和谐之事；要敢于负责任，积极行使职权，实施公共管理、提供公共效劳；要有能力承担法律责任，一旦出现侵犯公民合法权益的问题，能够撤销或者改正行政决定，纠正错误；能够通过行政赔偿等方式弥补公民的权益损失。 现代行政管理的广度和深度是前所未有的，虽然说改革开放以来我们已有了较为完备的行政法律体系，但并不能说我们的行政法律都发挥了充分的作用，虽然说法律制度生效之后便具有法律效力，但不少行政法律制度出台之后便不幸被束之高阁，并无实效，有的在执行过程中走样、变形；如果行政法律制度仅仅停留在法律文本上却并未成为能够行动的“活法，有效力而无实效，那就有可能诱致社会关系的失调；造成这种失效的原因
10、是多方面的，例如，行政法律制度因滞后于实践而无法有效地调整社会关系，行政法律规定因过于抽象而无法付诸实施，行政法律制度安排不当导致违法本钱低于守法收益，行政法律制度因刚性缺乏而被其他制度取代，行政法律制度安排因不切实际而致实施本钱高于收益，而更多的是行政执法部门有法不依、执法不严造成的。 行政法律制度的失效，会以 多种方式导致社会失调。一种行政法律制度安排通常负责理顺一类社会关系，如果行政法律制度安排徒有其名、缺乏实效，那就会导致这类 社会关系因有法不依而失调。行政法律制度的失效还有可能产生传染性，一种行政法律制度的失效有可能殃及其他行政法律制度的实效。行政法律制度失效还有可能产生负面示范效应
11、，一起违法不究有可能引发同类违法事件的泛滥，一次违法成功产生再次违法的鼓励。这显然严重损及法律权威，产生更大范围的社会失调。 行政行为的失误和不尽人意之处在所难免，而任何一种行政救济方式都有其局限性，所以不断拓展渠道和完善制度以减少失误也是行政制度的自身客观要求。尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度，但实践中最终受到行政复议、司法审查的行政处分行为仅占行政处分事件的万分之一左右，而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。何况事后的救济总令人无奈，从方法论的角度，要使一事达成最正确效果，必须要从事前、事中、事后加以全面的考量，就行政行为而言，就是要加强监督，建立完整的法律监督体系，促使行政机关
12、依法行政。有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套法律监督机制：有国家权力机关的监督、国家专门行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众、社会舆论的监督。这些监督从不同的渠道、不同的方面就行政行为的各个阶段加以监督，保证了行政机关对行政法律标准的正确实施，对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用。但是，法律监督工作仍然不够有力，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，人民群众对此意见很大。 从目前的监督体系来看，存在的主要问题有。监督体制不尽合理，不少监督部门缺乏应有的独立性，一些监督部门力量薄弱，地位偏低
13、、权力缺乏、权威性差，心有余而力缺乏，造成许多空档;监督制度不够健全，一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化，对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火，追求轰动效应，但过后依然如故，未普遍建立并认真实行监督责任制，面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人追究的现象。一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺;监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力。监督不力，惩罚不严，;执法监督手段单一，效果差;执法监督工作中的形式主义严重，在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别，此种做法往往成为一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉
14、法者的避风港和保护伞，以上种种导致了执法行为的偏误及其损害后果往往难被追究责任，监督检查的结果往往无人负责处理，对监督者自身的违法失职行为缺乏监督。 为了贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要精神，建设法治政府和责任政府，行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制，从制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检追究竟由谁负责，监督检查结果究竟由谁负责处理，责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果，必须承担相应责任，真正做到“执法者受监督、负责任;如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时，也必须承担相应责任，真正做到“监督者受监督
15、、负责任。要到达这一目标，除了从思想上要进一步提高对法律监督制度的认识，充分认识到没有严格的法律监督的权力，最终将导致权力滥用和腐败外，更要在体制上要进行改革，完善监督程序。在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开 、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的根底上，积极探索、拓展渠道和形式，以更好地弥补行政执法的失误和缺乏，切实保证行政执法行为的合法、合理、合情，将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以依法治理为具体实施手段的外部法律监督体系。其关键在于确立一个明确的职能7部门、依据有效的制度、运用合理的手段来对行政机关进行监督，而我们现有的机制中就这样的部门、制度与手段
16、，并不需要去重新创设，这就是全国人大和国务院赋予司法行政部门的依法治理和考评，只是我们一直没有充分运用和发挥过，只要我们充分发挥依法治理的功能，并在实践中有所创新，目前监督中存在的问题将得到改善。 三、积极开展依法治理，推进依法行政 全国人大常委会关于进一步开展法制宣传教育的决议和四五普法规划要求把学法和用法，法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来，要积极开展地方依法治理工作，逐步实现各项事务管理的法制化，不断提高依法行政、依法管理的水平。法制教育和依法治理是一个问题的两个方面：依法治理不仅是具体地实践依法治国的根本国策，而且它本身就是一种教育，会激发起广阔公民学法、守法、用法的自觉性，大大提高法制教育的效果；同时，法制教育又为依法治理提供思想根底，有力地推动各项工作沿着标准化、制度化的方向开展。反过来，权大于法、情大于法、有法
