1、“审议意见应标准为常委会集体意志的表达 审议意见是县级以上地方各级人大常委会经常使用的，在听取审议一府两院工作报告后形成的一种综合性书面材料。由于法律、法规对此没有作出明确规定，在实际工作中，各地对审议意见的认识与运作不尽一致，审议意见所产生的作用与效果也各有差异。为此，我们就此进行总结和探讨。 审议意见应是常委会集体意志的表达 审议意见是人大常委会集体意志的表达，还是组成人员个人的意见、建议，这是界定其性质、地位、作用，标准其运作程序的焦点问题，也是当前对这个问题诸多探讨中值得统一认识的关键问题。我们认为从地方人大常委会审议工作需要，为增强审议监督力度，提高审议监督实际效果，亟需将审议意见作
2、为常委会集体意志的一种独立的法律形态。理由是： 第一，这适应了人大常委会工作的实际。目前人大常委会每年审议本级一府两院的工作报告（包括法律法规实施情况的报告）很多，议而有决（作出决定或决议）的只是少数，大多数那么处于议而未决的状态。但是常委会审议一府两院工作报告当中，确实有许多重要意见虽然不作出决定或决议，而确有必要认真处理、落实。要求常委会对审议的各项工作报告，每一项都作出相应的决定或决议，既不现实也没必要。而如果把审议中形成的重要意见视为人大代表建议的意见，既缺少应有的监督刚性，又不利于来自代表的组成人员作用的发挥，这就提出了务必寻求一种高于人大代表建议意见，又低于决定、决议法律地位的一种
3、形态的需求，而从目前实践看，把审议意见作为常委会集体意志的一种独立的形态，是最适应上述这个需求的。 第二，将审议意见作为常委会意志一种独立的法律形态，根本上已成为不少省市人大常委会的共识。一些省市人大常委会还通过制定地方性法规的形式，对审议意见的运作进行了规定。这些都为国家对其进一步做出具体的法律标准，进行了初步的尝试，起到了先期试验的作用。从各地运作的实际情况看，确实有力地强化了审议监督的力度。 第三，审议作为人大监督的一种重要形式，被经常性地运用于人大工作中，但从地方人大常委会工作的实践看，审议这种经常被运用的监督形式，却是缺乏监督刚性的，往往是审完就了。可以说，不少审议在很大程度上失去了
4、监督的意义，流于程序形式。明确将审议意见作为常委会意志一种独立的法律形态，充分发挥其作用，有利于强化人大常委会在国家生活中的权威；有利于强化与完善我国民主监督制度；有利于提高人大常委会的审议水平和质量。弱化审议意见的地位，视其为组成人员个人的意见、建议是利少弊多的，其中很重要的是会导致常委会工作出现形式主义倾向，并长期在半截子工程的怪圈中循环。尽管审议前辛辛苦苦，审议时热热闹闹，但审议后不了了之，虎头蛇尾，只响雷不下雨，结果是认认真真走过场。长此以往，就会严重挫伤组成人员的工作热情和议政积极性。常有委员抱怨，他们辛辛苦苦准备的在常委会会议的审议发言，产生不了实际效果，说了白说。有的委员说，常委
5、会会议本应很庄重、严肃，但却带有浓厚的座谈会或讨论会的色彩，议而不决，议后没人理，这与常委会作为国家权力机关的地位很不相称。同时，还会损害人大常委会的形象。 是否表达集体意志取决于形成程序 审议意见表达常委会集体意志包含以下几层含义。一是常委会集体行使职权，审议意见的行权主体是常委会；二是其性质不同于代表建议、批评和意见，也不是组成人员审议发言的简单归纳，而是将审议发言综合整理通过法定程序上升为集体的意志；三是审议意见具有强制力，一府两院必须认真贯彻执行。应该说审议意见源于审议发言，但要使审议发言上升为审议意见，表达常委会集体意志，根据常委会的权力特性，应靠法定程序来保障，其中最为有效的作法是
6、通过常委会全体会议对审议意见进行表决。 当前由于对审议意见的认识不同，作法也不尽一致，主要有三种作法：一是原汁原味把各位组成人员审议发言如实变成文字，由办事机构校核原意后打印发出。二是对审议发言进行归纳、，整理多数组成人员或是比较一致的意见，由办事机关负责人或是常委会领导审定后发。三是对审议中大家认识比较一致的针对性强的意见，通过归纳整理，并经常委会会议表决通过，形成审议意见。对前两种作法，因未经法定程序表决通过，不能表达常委会集体行使职权，不代表常委会集体意志。只有第三种作法，通过法定程序表决，按照民主集中制的原那么形成的审议意见，主体发生了变化，不再是常委会组成人员个人，而是人大常委会集体
7、，代表的是人大常委会集体意志。我们认为应把通过第三种途径形成的审议意见标准化，赋予准决议的性质、地位与作用。第一、二种途径形成的应视为审议发言，在常委会不形成审议意见或审议意见未能吸收局部组成人员的重要意见的情况下，以会议简报、人大信息等形式送交一府两院，按人大代表意见、建议的性质来办理，另一方面，也作为对审议意见的补充，客观、全面地表达常委会会议的成果。 标准审议意见需要解决几个问题 （一）明确常委会审议意见的法律地位，标准其运作程序。 改变目前审议意见形成与办理不标准、不得力的状况，关键是国家要抓紧立法。建议全国人大常委会既可以专门制定这方面的法律，也可以在国家监督法中对这方面作出具体规定
8、，或是对人大机关内部文种进行标准，尽快制定人大机关公文处理方法。从强化人大常委会监督出发，通过国家立法的形式，将审议意见的法律地位、运作程序、办理要求作出明确规定。在国家法律正式出台之前，地方人大常委会应积极进行尝试，通过修订常委会议事规那么或专门制订审议意见形成与办理的方法，明确审议意见的性质、地位，使审议意见的形成与办理制度化。 关于审议意见的标准，我们提以下几点建议： 第一，明确审议意见的性质地位。听取和审议一府两院工作报告，是地方人大常委会的经常性工作，是监督一府两院的重要手段。应当将这种经常性监督手段与询问、质询、特定问题调查等监督手段一并列入地方性法规中，将其规定人大常委会集体意志
9、的表达，赋予适当的法律地位。 第二，标准审议意见的形成程序，保证审议意见的权威性。其中有一点，表决是审议议题的结果，是国家权力机关在会议行使职权全过程的最后一道程序，它是组成人员意志的最终表达。对审议发言进行综合整理形成审议意见草案后，应经过法定程序进行表决，这样有助于权力机关集体意志得以较好的表达，从而使审议意见更具权威性。第三，标准审议意见的整理工作及成文形式，保证审议意见的质量。要求在会议前工作人员必须认真阅读提请审议的相关材料，做好必要的准备；会议期间认真记录组成人员的审议发言，提高文字综合水平。同时，因为审议意见作为人大常委会集体意志的表达，应当以常委会名义成文。 第四，标准审议意见
10、的办理要求，防止办理机关的随意性。标准的内容包括：（1）办理结果反响报告的形式和报告期限以及因情况变化或特殊原因使审议意见难以落实或不能如期反响时作何处理。（2）明确督办审议意见办理工作的机构。（3）常委会对办理情况不满意作何处理；对于不报告或不如实报告办理工作的责任人作何处理。 由于有了这几方面的规定，常委会审议意见就更具权威性，也使督办工作更具操作性，有效地保证常委会的审议监督收到实效。 （二）正确处理未被吸收进审议意见的局部组成人员的重要意见，客观、全面表达常委会会议的成果。 既然审议意见是对常委会组成人员审议发言的综合和概括，那么就有一个从口头发言到书面材料的集中、分类、综合的过程，肯
11、定要有所取舍。对于审议中大家认识比较一致或相近的意见，通过归纳整理形成审议意见，以表达多数性、一致性和集中性，这一点比较容易做到。关键是对少数或个别组成人员的重要意见的处理必须认真把握。常委会会议是集体行使职权，组成人员在常委会会议上的发言和表决不受法律追究，在审议某项报告或讨论某一问题时，由于组成人员所处地位、议政能力和学识水平的不同，或对情况了解有差异，或看问题的角度有别，有时对同一问题的看法和意见不可能完全一致，甚至会大相径庭。但集体行使职权不代表采纳每一个人的意见，审议意见不可能吸收所有的观点，其中不乏一些有深度的意见或重要的建议。因此，在形成审议意见的同时，综合出审议发言，原汁原味地
12、反映未被吸收进审议意见的少数组成人员的重要发言，作为审议意见的必要补充，这样才能客观、全面地表达会议成果，同时也是对组成人员行使权力的尊重。 （三）把握审议工作的关键，提高常委会审议质量。 审议质量如何，直接关系到审议监督的力度，关系到地方国家权力职能作用的发挥。纵观各方面的成功做法，要提高会议审议质量，必须切实把握好以下几个关键环节： 第一，选题要准。第二，坚持会前搞好调研。第三，要倡导民主务实的会议气氛。第四，完善审议程序。第五，保证组成人员出席率，要求一府两院领导人员依法列席常委会会议。 （四）切实解决肯定有余、监督乏力的问题，便审议意见更具有针对性和可操作性。 地方人大常委会听取审议一
13、府两院工作报告，是人大履行监督职能的一种常用的根本形式。常委会审议报告的目的是了解情况，指出问题，提出建议，监督、帮助、支持一府两院改进工作，批评、建议是审议意见的灵魂。审议中组成人员可以对一府两院某项工作取得的成绩给予肯定，可以就某个问题提出意见和建议，也可以针对某些工作失误或缺乏提出批评。在形成审议意见过程中，既要有肯定性意见，又要有建议和批评性意见。但肯定有余，批评缺乏是以往审议意见的一个通病，肯定性意见比重过大，而对批评性意见建议却不愿直接提出，吞吞吐吐，让接受者无所适从。当然，要充分反映批评性意见的前提是组织好会前调查、论证和提高常委会会议审议质量。现在的问题是，如果总是一味地肯定赞扬，审议意见也就失去它应有的成效，会直接导致审议监督乏力。所以，审议意见应该以反映建议批评性意见为主，而且这些意见应该是具体的、有针对性和可操作性的意见，决不能含模糊糊。这样，审议意见才能表达常委会审议的严肃性，表达人大常委会审议监督的力度，同时也可以为其贯彻落实奠定良好根底。（公务员之家版权所有） 第8页 共8页
