1、对社保基金先行支付制度相关问题的法律思考 文吴京堂王英伟社保基金先行支付制度是指职工遭受工伤时，用人单位没有缴纳社会保险又拒不支付工伤待遇，职工可以申请社保基金先行支付工伤待遇的制度。这项制度相当于国家对劳动者工伤赔偿的法律保证。这项制度充分表达出国家和社会对劳动者生命平安的关爱和救助，对于化解社会矛盾、促进社会稳定和谐具有重要意义。 2023年7月1日起施行的中华人民共和国社会保险法规定了用人单位没有给遭受工伤的职工缴纳社会保险，又拒不支付工伤待遇时由社保基金先行支付。同日，人力资源和社会保障部发布的社会保险基金先行支付暂行方法作为执行社保基金先行支付制度的配套规章，具体规定了社保基金先行支
2、付的范围、程序等具体操作内容。自此，社保基金先行支付制度以法定形式确立。 任何一项制度的出台都有其深层次的社会背景。国家在2023年决定全面取消农业税，同时还对农民种田进行各种补贴，当时的社会背景就是三农问题已经到了极其严峻的境地。202223年劳动合同法的施行便是考虑劳动者权利保护的恶化、劳动关系的不稳定，以及对劳动力密集型与高能耗型产业结构进行调整的需要。2023年的社保基金先行支付制度也是同样，这一制度便是针对城镇务工人员社会保障的缺位，为促进社会和谐与稳定而设立。 这次社保基金先行支付制度的设立没有像几年前取消农业税时那样大张旗鼓地宣传，也没有像劳动合同法通过时引起社会广泛关注。而该制
3、度框架背后的法律关系变化对巨大的社会价值再分配与相关纠纷处理程序却影响重大。笔者在欣喜之余也曾担忧本制度实施后是否会影响到社保资金的平安和稳定。是否会对其他缴费主体的利益造成影响。对不能向企业追偿的垫付款如何核销。笔者相信，立法者对这些问题应当是充分调研论证了，但是对本制度的相关法律问题进行深入探讨还是很有必要的。 一、社保基金先行支付限制条件的问题 社会保险基金先行支付暂行方法第六条规定了四种情形下申请人可以申请先行支付： （一）用人单位被依法撤消营业执照或者撤销登记、 备案的； （二）用人单位拒绝支付全部或者局部费用的； （三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书
4、的； （四）职工认为用人单位不支付的其他情形。以上规定的核心内容是第四项内容，即只要用人单位具有不支付工伤赔偿费用的事实，职工便可以申请先行支付。 而第三项规定。“依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的容易造成法律适用的混乱。当事人提起仲裁与诉讼的前提大都是基于用人单位不同意支付或不同意完全支付工伤待遇，是在双方不能协商一致的情况下而启动法律救济程序。而根据该项规定的立法表述，当事人一旦提起仲裁与诉讼程序后，就要走到最后的执行程序，即只有法院中止执行时，职工才能申请先行支付。这一规定明显与立法精神相悖，并与本法条中规定的其他情形相互矛盾。在实践中，社保经办机构也完全可
5、以以该项规定来抗拒申请人的先行支付申请。从实质上分析，职工通过仲裁与诉讼程序向用人单位追索工伤赔偿本身是为社保经办机构减轻先行支付的负担以及支付后的追索负担，这种行为应当鼓励与支持。而当事人在经过仲裁与诉讼程序达不到追索目的，回头来想寻求启动社保基金先行支付程序时，在当事人办理撤回仲裁、诉讼以及相应的执行手续，或将以上追索权利转让给社保经办机构时，社保经办机构就应当受理申请，对符合先行支付条件的当事人应领先行支付。 笔者建议，对社会保险基金先行支付暂行方法第六条第三项进行修改或进行相应的行政解释与司法解释。不要将提起仲裁与诉讼后的执行中止手续作为先行支付的限制条件。 二、社保基金先行支付与工伤
6、保险待遇劳动仲裁程序交叉的问题社会保险基金先行支付暂行方法第八条规定：“用人单位未按照第七条规定（催告程序）按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照社会保险法和工伤保险条例的规定，先行支付工伤保险待遇工程中应当由工伤保险基金支付的工程。以上规定明确限定了社保基金先行支付的范围只是工伤保险基金应当负担的局部，对于用人单位应当承担的局部待遇不属于社保基金先行支付的范围。这时便产生了社保基金先行支付与工伤保险待遇劳动仲裁程序交叉的问题。 首先明确一下用人单位应当负担的工伤待遇范围。社会保险法第三十九条规定：“因工伤发生的以下费用，按照国家规定由用人单位支付： （一）治疗工伤期间的工资福利； （二）五
7、级、六级伤残职工按月领取的伤残津贴； （三）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残就业补助金。按照社会保险基金先行支付暂行方法第八条的规定，以上工伤待遇是排除在社保基金先行支付范围之外的，职工是否可以在申请社保基金先行支付的同时，对用人单位应当负担的局部工伤待遇提起劳动仲裁及诉讼。劳动仲裁机构及法院对于申请支付局部工伤待遇的仲裁申请与起诉是否应当受理与保护。 笔者认为，既然社保基金先行支付制度将用人单位应当负担的保险待遇排除在外，那么劳动者当然可以就用人单位应当承担的局部工伤待遇按照工伤保险条例的规定通过劳动仲裁及诉讼途径寻求司法救济。劳动仲裁机构及法院不应当对劳动者就用人单位应当承担局
8、部工伤待遇的追索权进行限制。 社会保险基金先行支付暂行方法第十五条规定。“用人单位不支付依法应当由其支付的工伤保险待遇工程的，职工可以依法申请仲裁、提起诉讼。所以，将工伤待遇劳动仲裁案件一分为二，单独对用人单位应当承担的局部工伤待遇进行劳动仲裁或诉讼与法律规定不发生冲突。 三、社保基金先行支付后向用人单位追偿的问题 社会保险法及社会保险基金先行支付暂行方法均规定工伤保险基金先行支付后，社会保险征收机构有权向侵权第三人或用人单位追偿。具体规定如下：对侵权第三人的追偿方式是向法院提起诉讼。对用人单位的追偿方式是申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨
9、社会保险费；申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。 以上追偿措施中除强制划拨社会保险费属于直接的强制措施外，其他的追偿措施与普通民事诉讼程序无异。其中“申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产是申请采取财产保全程序还是单独设立某一申请程序。法律没有明确规定。而强制划拨社会保险费措施在实践中也是很难落实到位的，因为全国各级法院都面3 临着执行难的巨大问题，社会保险法规定的县级以上有关行政部门的执行力度更是难以保证。 社保基金先行支付制度实质上是国家对用人单位的违法用工发生的工伤赔偿进行了背书，是由国家对本应当由用人单位
10、承担的工伤赔偿责任承担下来，其立法精神是对因工负伤的劳动者实施国家救济。而如果对于先行支付的社保基金追偿问题没有强有力的法定措施进行保证，这无疑是对其他合法缴费的用人单位及劳动者保险利益的侵害，因为社会保险资金的总额是固定的，而先行支付的局部社保资金如果不能追偿到位，便会使整个社保资金大盘受到损失，进而损害每一个参保主体的利益与国家利益。 笔者认为，逃避社保基金先行支付追偿的行为具有社会危害性。刑法修正案 （八）增加了“拒不支付劳动报酬罪（刑法第二百七十六条之一），逃避社保基金先行支付追偿的行为要比拒不支付劳动报酬行为的社会危害性大得多。故此，建议立法机关通过立法对逃避社保基金先行支付追偿的用
11、人单位及其责任人追究刑事责任。同时，对劳动者已经获取用人单位赔偿后又向社保机构骗取社保基金先行支付款，或者取得社保基金先行支付款后又获取用人单位的赔偿款且拒不退还社保基金的行为，比照刑法第一百九十八条“保险诈骗罪追究刑事责任。 四、社保基金先行支付制度对传统工伤保险待遇纠纷法律程序的影响 传统工伤保险待遇纠纷是需要经过“先裁后审的法律程序向未缴纳社会保险的用人单位主张全部工伤保险待遇。而社保基金先行支付制度实施后便可以将工伤保险待遇纠纷案件一分为二，对于社保基金承担的局部申请社保基金先行支付，对用人单位应当承担的局部另行向仲裁机关及法院主张权利。 社会保险基金先行支付暂行方法第七条规定：“社会
12、保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，。第八条：“用人单位未按照第七条规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照社会保险法和工伤保险条例的规定，先行支4 付工伤保险待遇工程中应当由工伤保险基金支付的工程。以上规定累积的催告期间是8个工作日，即在劳动者提出申请8个工作日后，社保经办机构就应当启动社保基金先行支付程序。如果劳动者对社保经办机构不予先行支付的决定不服或对先行支付的数额不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。以上程序规定大大缩短了劳动者追索工伤待遇的期限，最实
13、质性的变化是大局部的工伤待遇（工伤保险基金承担的局部）可以有国家保证。 社保基金先行支付制度的另一个重要方面是对第三人侵权造成工伤的先行支付，这类案件中大局部是机动车交通事故纠纷，其中包括上下班途中发生的交通事故与工作期间发生的交通事故。在我国交通事故强制保险与道路交通事故社会救助基金尚不完善的情况下，社保基金对交通事故造成的工伤先行支付具有重要意义。劳动者在因遭遇交通事故而认定为工伤时，又多了一条重要的法律救济途径。 五、结语 社保基金先行支付制度出台之前，工伤保险基金救济的保障范围只是覆盖已经依法缴纳社会保险的劳动者。而对于用人单位不依法为劳动者缴纳社会保险，劳动者遭受工伤后又拒不赔偿或者没有赔偿能力时，劳动者的伤病救治及日后的生活保障便处于真空状态。社保基金先行支付制度便相当于一种国家对劳动者工伤赔偿的法律保证，只要是劳动者遭受工伤，无论用人单位事先是否缴纳社会保险，劳动者都可以从国家获得救助。社保基金先行支付制度充分表达了国家和社会对劳动者生命平安的关爱和救助。这项法律制度在执行过程中如果能够进一步完善，并加强与其他法律法规的协调，充分表达以人为本的惠民政策，对于化解社会矛盾、促进社会和谐稳定将更具有现实意义。 作者单位：XX省华泰律师事务所大连分所 第8页 共8页
