1、诠释公文处理法规建设问题的几点思考 公文是公务机构依法履行职能的一种重要工具，公文处理本身就是一种有特定法律后果的法律行为。为此，以公文处理活动为对象，充分建立和实施相关的法律标准、制度标准就成为一种客观的必需。新中国建立以来，我国党政领导机关对公文处理法规建设给予了必要的重视，并作出了不懈的努力。早在建国之初的1951年9月，中央人民政府政务院就公布了新中国第一个公文处理方面的行政法规公文处理暂行方法，1955年和1956年中共中央先后制定了党内规章中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例、中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行方法。其后，经过屡次反复的修订或全面更
2、新，党政两大系统分别颁行了各自的公文处理法规1：中国共产党机关公文处理条例（经中共中央批准，中共中央办公厅1996年5月发布）；国家行政机关公文处理方法（国务院办公厅1987年2月发布，1993年11月修订）。 几十年来，我国党政机关公文处理法规建设工作，无论对维护公文的法定效力功用，还是在更高层面上对标准和改善管理、保障国家和公民权益、提高工作质量和工作效能，都发挥了非常有益、有效的作用。但同时，我们也不能不认识到，与其他领域相比，与时代的需要和要求相比，公文处理法规建设也还存在一些缺乏，存在一些不够完善之处。我们有必要充分认识、努力弥补这些缺乏，使公文处理法规不断趋于完善。本文作者不揣冒昧
3、，仅就中国共产党机关公文处理条例国家行政机关公文处理方法两个法规中所反映的情况，大胆就进一步完善我国党政机关公文处理法规建设的假设干问题提出一些不够成熟的意见，欢迎批评指正。 （一）应进一步充分表达与“立法宗旨相一致的“立法精神。 在中国共产党机关公文处理条例和国家行政机关公文处理方法中都有对自身“立法宗旨的明确表述，尽管具体文字有所不同，但实质内容是一致的，都可以概括为：标准管理（标准化）、改善管理（科学化）、提高工作效能、确保公文质量。对属于机关内部程序性标准的公文处理法规而言，以此为“立法宗旨，无疑是正确的，而且它们也在具体标准中得到了较好的表达。但如果用更高的要求来衡量，笔者认为，在法
4、规中还应当更充分地表达和贯穿与这一宗旨相一致的“立法精神。如“制度面前人人平等精神；“权利与义务、利益与责任对等并完整精神；“效劳基层精神；“简化便利精神等。 公文处理所以要以统一法规制度的形式实现标准化，在一定意义上，就是要利用“法规制度面前人人平等，人人正当权益被维护，人人受相关标准约束的特点，为上上下下各个部门、各级各类工作人员共同参与、分散进行的公文处理活动定规矩，以建立秩序，确保质量和效能。但在目前的法规中，多数具体标准是针对“下级机关“下级工作人员的，而且主要是规定他们的责任和义务的：“上报的公文，必须“下级机关要。相对的，对“领导者，对“上级机关的标准中责任义务方面的规定不多，而
5、多数是“上级机关有权。我们姑且不从法理精神上去谈问题，就从实施效果方面看，这种对上约束少、责任少而权利多，对下约束多、责任重而权利少的不对称现象，对保证公文处理效能和质量都是不利的。因为对公文处理过程来说，其中对公文产生效力影响最大的是作为机关和部门法定代表的各级领导者和他们的活动；效力最大、强制力最强，一旦出错，负面影响最大的也是上级机关制发和处理的文件，如果领导者、上级机关不能平等地受到标准的约束，全面提高工作效能和质量当然就难成现实。 同任何一种管理工具一样，简化、便利的公文及其处理活动才是最有效的，最有质量保证的。“简单就是可靠“便利更有生命力已经被越来越多的管理者所认同。在公文处理过
6、程中，超过实际需要的多样性从来都是公文质量与公文处理效能的大敌，我们有极大的必要以科学的简化手段进行斗争。实践告诉我们，在公文处理这样一个在党政机关内部几乎人人参与的工作活动中，不能期望所有的参加者都能成为公文处理的专家，因此，有关的制度、方法、程序应尽可能在功能不变的前提下化繁为简。因为只有简单方便，才易于被人们有效掌握，才便于推行，才可以对所有的人严格要求；也只有简单方便，才可以降低操作难度，减少中间转换环节，使公文处理过程少出现过失，进而提高公文的质量。这种简化便利的精神在现有的公文处理法规中已经得到一定程度的表达，如在最近几次修订过程中就都对公文文种进行了简化。但笔者认为，这种简化的范
7、围和力度还都有进一步扩大和增强的必要和可能条件。 就以公文文种为例，现有党政机关公文处理法规规定的文种都有十几种之多。我们知道，一般情况下，对事物种类划分得越细，事物之间的区别就越微小，也就越不易于界定事物。有一点实践经验的人都清楚，当一个并非公文专家的机关工作人员要动笔写一份公文，而他所面临选择的公文文种有十几种时，要精确把握文种间精细的差异，完全正确地选好文种决非易事。这可能正是现实工作中文种用错的公文满天飞的原因之一。公文处理管理部门对文种不正确的公文当然想管，无奈不能准确选择文种的人太多了，“法不责众（这样做当然不对，但控制能力毕竟有限，违者太众，责不胜责）只好听之任之，或者纠一下大错
8、，放一批小错。这样的结果是非常有害的，标准使用文种的目的（使人们只看文种这一两个字，就能清楚对方与自己是什么关系，文件内容对自己的行为有什么影响）达不到不说，还会使法规的严肃性遭到破坏，使法规的效力大打折扣。所以，与其如此，还不如对文种作进一步的简化，种类再少一些，相互间的界限更清楚一些，多数人经过简单培训就能正确掌握。在这样的根底上，对少数人的错误就可以坚决纠正，只要有错，大错小错都不放过。 （二）应增强党政机关公文处理法规中标准内容统一一致的程度。 公文处理标准的一个重要特点是强调标准内容的统一一致，这其中的道理非常简单。公文处理是一种信息沟通活动，而一切有效信息沟通的前提条件都是要保持“
9、符号体系的统一一致性，“符号体系的统一程度越高，信息的沟通过程就越短捷，转换环节就越少，出现错误的几率也就越低。这当然就意味着信息沟通有了更好的效能和质量保证。但目前在我国党政两大系统适用的公文处理法规中，还存在一些本应当统一一致，也可以统一一致，但实际上却作了各不相同，甚至完全相反的规定的情况。这种人为造成的多样性，已经给党政机关的公文处理工作带来了一些本不该有的困难和损失。 我们必须成认，党的机关与行政机关地位不同、职能不同，具体活动方式也有所区别，而且这些不同和区别，必然给效劳于机关职能的公文处理活动带来一些各具特点的影响。但是，在我国，中国共产党的执政党地位，以及党组织与行政机关的关系
10、模式，决定了党的机关与行政机关在公文处理方面的客观共同点要远远大于它们之间的差异。它们之间的公文往来最密切，几乎没有一个党的机关不处理来自行政机关的公文，也没有一个行政机关不同党的机关公文打交道，而且现行的管理体制还需要同级党政机关经常性地联合制发同一公文。在这种情况下，党政机关在公文处理标准方面的不一致，特别是在“接口方面的差异，就不可防止地成为阻碍有效沟通的障碍。 笔者认为，目前党政机关各自的公文处理法规中需要就如下几个方面取得尽可能大的统一一致：有关的概念的统一，特别应就反映工作活动及其流程的工作术语等作出统一的规定，保证其从词形到释义的完全一致，以建立起共同的工作语言；有关公文文种的统
11、一，主要是针对党政机关通用的公文文种统一规定其名称、性质和适用范围，要保证对同一文种的所有表述完全一致；有关公文格式的统一，主要是针对公文的根本式样，有关尺寸规格，各局部内容的位置及排列规那么作出一致规定，尽量减少党政公文在格式方面不具备实质意义的差异；行文规那么根本精神的统一，也就是针对既适用于党的机关，又适用于行政机关的规那么作出一致性的规定。 （三）应在公文处理法规内容体系中补充完善一局部具有根本性的内容。 在党政机关公文处理活动不断面临新的客观环境条件，不断面临新的客观要求的情况下，公文处理法规需要补充一些新的内容，以对新要求作出答复，满足客观环境条件的需要。 笔者认为，在举国强调依法
12、治国，强调党在宪法法律范围内开展工作，强调依法行政的情况下，公文处理法规中应适时地就公文处理所涉及的一些法律问题积极作出规定。如公文生效要件问题（制发者要件、内容要件、程序要件、外部形态要件等）；公文效力范围问题（公文时间效力范围、空间效力范围、机构效力范围、人员效力范围等）；公文效力等级问题（效力等级的划分及各等级公文间的关系）；公文失效的条件及其确认，失效公文的处置（撤销、终止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力问题；公文附件效力问题；一些特殊公文，如电子文件的效力认定问题，公文复制品的实际效力认定问题，公开发布公文的效力认定问题等。 笔者还认为，公文处理法规中还应有针对性地就客观实际工作
13、中迫切需要确立的一些带根本性的规那么作出规定。如公文文种的选用规那么，行文规那么中的越级行文条件、多级行文条件、联合行文条件、抄送公文条件，以及机关内部外部会商（很多机关又称其为会签）程序、公文审批签发程序等。 （四）应更加讲究“立法技术，使公文处理法规本身就成为典范公文。 公文处理法规是“管公文的特殊公文，为了提高自身的质量，同时也为其他公文树立样板，它自身就应当是一个精品公文、典范公文。要做到这一点，需要现有的公文处理法规继续在具体技术层面上精益求精。 在“立法技术方面，现有公文处理法规应当更讲究： 用语的标准和精确。特别要注意使同一法规中表达同一概念的词语从词形到词义前后一致，必要时还应
14、保持对相同类型事物和概念表达时所使用的句式大致相同。一定要禁绝同一概念用多种词语表达，不同概念用同一词语表述。要防止或者尽可能减少使用“一般“原那么上等表意不确切的词语去界定是与非，确认程度和范围。 归类的合理和准确。要科学设置类项，使同类事项集中，不同类的事项分开。一定不要割裂事项间最密切的逻辑联系与时间联系，防止出现脱节现象。 排列的有序和科学。工程的排列应有合理的次序，既要注意遵从习惯和惯例，更要注意根据工作规律，根据具体情况确定排序的依据。究竟是按事物开展的时序，按工作程序，按提出问题分析问题解决问题的事理逻辑层次，按事件构成要素的逻辑次序，还是按构成事物总体的各“局部的性质及相互关系
15、排列，应认真加以分析和研究。 结构安排的规矩和有效。要尊重标准性文件在结构安排方面的标准性，如以条为根本表达的单位，分章表述时，每一章至少包括两条内容等。还要讲究阅读和执行效果，如尽可能用主题句概括出每一条规那么之后，再详细说明具体要求；。 （五）应认真做好规划工作，在既有法规的根底上形成公文处理标准体系。 同许多人的看法相同，笔者也认为，现有公文处理法规，不管是党的机关的，还是行政机关的，都给人一个很明显的感觉，这些法规标准的各项内容之间涉及对象面的大小、标准自身的规格，标准内容的精细程度都有非常大的差异。同一法规，有的标准寥寥数句，概括出的是非常重大的原那么，有的那么用几句甚至一个不短的段
16、落定义公文中一个符号的含义和使用方法；有的标准是坚决不移地讲“必须如何如何，有的那么为保持对所有情况的适应，不得不犯标准性文件的禁忌讲“一般应如何如何。笔者觉得，之所以会出现这样一些问题，主要是由于我们让一个法规负载了一个标准体系的重负。也就是说，现在的一个法规所承载的应当是一个公文处理标准体系所应当负担和能够负担的。对于这样一个涉及面宽，技术性比较强的公文处理活动来说，如果要进行标准，单靠一两个法规是远远不够的，必须建立一个包含有假设干个法规、标准和其他标准的的标准体系。为此，要完善公文处理法规的建设，必须尽快改变目前靠一个法规顶天下的局面。这需要我们认真进行规划，合理地进行分工，按照客观的规律性去建设标准体系。
