1、对农民负担问题的理论思考 对农民负担问题的理论思考 农民负担是一个历史范畴。中国历代王朝的兴衰，都与农民负担问题有着非常密切的关系。新中国成立以来，也一直存在着农民负担问题，但作为农村乃至全社会关注的一个热点问题，却是80年代中后期以来的事情。多年来，党中央和国务院对减轻农民负担非常重视，采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法规和规章，对解决农民负担问题起到了关键的作用。目前，随着农村社会主义市场经济体制改革的深化，农民负担仍是一个十分突出的问题，要想从根本上解决之，任务仍十分艰巨。 一、农民负担问题的界定 一般来说，我们通常把政府及其部门向农民征收的一切税费，包括税收（明税和暗税）、乡统
2、筹村提留、农村义务工和劳动积累工以及集资、摊派、罚款等统称之为农民负担。如果进一步思考，农民负担有着更为深刻的内涵。其一，它既是一个客观范畴，也具有主观特性。从客观方面来看，农民负担是实实在在的物资支出或货币支出，没有这些实际的支出，农民负担就无从谈起。但从另一方面来看，农民负担又是负担主体农民的一种感受。从这个意义上来讲，80年代农民负担问题的提出与农民自身因素的变化有着极大的关系。在人民公社体制下，农村的土地等根本生产资料归集体所有，并由集体统一使用，组织集体劳动，农民个人只是集体经济组织内的生产者。当时收益分配的顺序是：全年收获的收入首先扣除当年生产费用，包括：种子、肥料、农药、燃料、机
3、耕费、排灌费、农机具维修费及小型农具购置费、耕畜饲养费和固定资产折旧等生产过程中直接消耗的生产资料价值；国家税收和粮食统购任务；管理费；集体提留；社员分配。在这种收益分配体制下，先进行集体的和社会的扣除，后给社员分配，并不直接由农民承担负担开支。因而，农民没有切身的负担感受。党的十一届三中全会后，中国农村普遍实行了以家庭联产承包为主的责任制。随之，农民的身份也发生了相应的变化。农民不再是单纯的集体经济组织内的生产者，而是相对独立于集体经济组织的农业生产经营者。在市场经济中是理所当然的财产主体和市场主体，对土地享有充分的经营使用权，直接享受着经营所带来的利润。所以，农业经营上的变化引起了农民财产
4、观念的变化，唤醒了农民的主体意识，使农民增加了对外来负担的敏感性。 其二，它既有量的规定性，也具有质的内涵。所谓质的内涵，也就是政府同农民的关系问题。只有能给农民带来看得见实惠的社会变革和经济改革，才能赢得农民的真正支持。在国内革命战争、抗日战争、解放战争时期，广阔农民不仅提供和保证了战争物资的供给，而且付出了极大的牺牲，负担不可谓轻。但XX县区的广阔群众，特别是贫困农民，没有任何怨言，而是争先恐后，踊跃输粮输人。所以，农民负担问题有时是用数量说明不了问题的。其根本性在于政府与农民的利益是否完全一致，在于民心的向背。 其三。它不仅具有经济属性，而且具有政治属性。“三农问题的核心是农民问题。农民
5、问题的本质是农民的物质利益问题。保护还是损害农民的物质利益，突出表现在农民负担问题上。江泽民总书记指出：减轻还是加重农民负担绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力开展的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。必须把减轻农民负担问题提到这样的政治高度来认识，提到我们党的宗旨和农村政权稳定的高度来认识，农村是我们党革命的摇篮，农民是我们革命的主力军。没有农民群众的巨大牺牲，就不可能取得革命的胜利。全心全意为人民效劳是我们党的一贯宗旨。我国80的人口都在农村，与农民关系处理得好坏，直接关系到我们党是否得到了人民群众的支持和拥护，如果这方面出了问题
6、，可以说我们就抢劫了最广阔、最可靠的同盟军，我们的立国之本就会动摇，我们的事业就很可能葬送。所以，农民负担问题不仅仅是一个经济问题，更重要的是一个政治问题。农民负担不仅具有经济属性，而且也具有政治属性。 二、农民负担重的根源 农民负担重的实质是农村基层政治权力对经济权力的过度侵蚀。一般情况下，政治权力要通过对经济权力、军事权力、文化权力等的作用来表达政治权力的存在性，并实现政治权力的目的。如果政治权力对经济权力作用过度，就构成政治权力对经济权力的侵蚀或过度侵蚀。在我国农村，只所以存在政治权力对经济权力的过度侵蚀，其主要原因有：政治权力的监督机制弱化；农民经济权力没有或只具有弱保护功能，或者要到
7、达一定程度的保护，需付出高昂的费用；政治权力的产生主要来自上面；领导决策者是“经济人。决策者在决策时，主要考虑的是个人边际收益和个人边际本钱，当个人边际收益等于个人边际本钱时，决策者的总效用到达最大值。这样，在缺乏有效监督和对方保护功能弱的条件下，农村基层干部建立在个人边际收益和个人边际本钱根底上的决策就有可能得到实施。我们知道，在存在外部性的条件下，个人边际收对农民负担问题的理论思考第2页 益并不等于社会边际收益，个人边际本钱并不等于社会边际本钱。在个人边际收益大于社会边际收益，个人边际本钱小于社会边际本钱的条件下，决策的结果是社会边际本钱大于社会边际收益，从而造成社会福利的损失。所以，上述
8、四个方面的原因是农民负担重的根本致因。 另外，政治权力对经济权力的作用形式不标准也是导致农民负担重的一个重要因素。政治权力对经济权力的作用形式主要包括两个方面，一个是制度方面，一个是机构方面。制度方面主要包括现行财税体制及国家有关经济的法律、政策等；机构方面主要指现行的国家管理经济方面的机构的总和。现行农村政治权力对经济权力的作用形式不标准主要表现为：农村财税体制不标准，现行农村财税体制对增加农民负担有鼓励作用；国家的有关政策不合理，没有注意研究城市和乡村、农业和非农业省份、经济兴旺地区与经济不兴旺地区之间的区别；法制不健全，执法不力；乡村组织制度没有完全理顺，尤其是村级公共产品的价值补偿问题
9、没有得到根本解决；县乡机构臃肿，人员膨胀，该设的机构没有设起来，该撤的机构撤不下去，人浮于事。上述五个方面的因素共同构成了农民负担重的重要原因。 再次，政治权力主体与经济权力主体目标取向的不同，也是在研究农民负担重的原因时需要考虑的一个因素。在目前农村家庭承包制的条件下，农民的目标取向与政府的目标取向有时是不相同的，其中主要的目标冲突表现在以下几个方面：宏观利益与微观利益的冲突；集体、国家利益与个人利益的冲突；长远利益与当前利益的冲突。上述目标取向的不同，会导致农民与政府对同一“负担量产生不同的价值判断。在这种情况下，负担主体有时也会对合理的负担产生一种“重的感受。 三、解决农民负担问题的对策
10、与思路 笔者认为要想从根本上解决农民负担问题，任务长期而艰巨，必须系统考虑，综合治理，标本兼治。首先，要强化农村基层对政治权力的监督功能。主要是：在村一级设立监督小组；其产生的方法是由村民代表大会直接选举产生；其职能在于全面监督村委会的工作情况，包括有关费用的收支。监督小组要定期召开检查会议，定期向上级党委和同级党支部及村民代表大会汇报情况，监督小组成员不能再担任村内其它职务。村一级的管理体制应主要包括：村党支部、村委会、村监督小组、村民代表大会。其中村民代表大会负责村内重大事项的决定及村委会人选和监督小组人选的产生。村监督小组负责监督检查。村委会负责日常事务和具体执行。村党支部负责向村民代表
11、大会提交方案并全面监督全村工作，包括监督小组的工作。党支部可向村民代表大会推荐村委会人选，但不能推荐监督小组人选。监督小组人选应直接由村民代表大会选举产生。党支部的监督应主要表达在全村工作与党中央的有关方针路线政策是否保持一致，这是个大方向，也是最根本的。在乡一级设立监督委员会。其产生的方法是由乡一级人大代表直接选举产生，应包括社会各界人士，农民应占有一定比例。其职能是全面监督乡政府的工作情况，包括有关经费的收支。监督委员会的成员不应再担任乡一级其它职务。监督委员会应定期召开有关检查监督会议，应定期向同级人大、同级党委和上级党委汇报有关情况。以上监督小组或监督委员会的有关费用可由国家拨付一定比
12、例或从有关费用中予以扣除。 其次，要提高农民的组织化程度，强化农民经济权力的自我保护功能。农民负担问题是一个农民与地方政府之间的交易问题，或者是两者之间的一个博弈问题。博弈双方的政治经济地位决定博弈的结果。在农民与地方政府的博弈中，双方的力量是不对称的。地方政府是高度组织起来的，有强有力的信息资源、人力资源乃至暴力资源；而农民是分散的，各种条件决定了农民内部形成统一意见的交易本钱极高，农民在与地方政府的博弈中处于不利地位。地方干部总会找到方法从农民那里攫取超过农民负担能力的财源，而农民却无力抵御。于是，解决农民负担问题需要一个非常重要的条件：农民必须有一定的组织稳定和谈判能力，进一步说，农民之
13、间的交易本钱要降低，以便较容易地达成统一意见，形成能够与地方政府制衡的有效压力。这种情形意味着在农村社会权威结构中，必须构建农民自身的权威根底，这种权威根底的前提条件之一便是组织化。所以，着力提高农民组织化程度，对有效减轻农民负担有重要意义。 再次，真正在乡村两级落实民主选举制度。农村基层干部由上级层层任命，这样，对各级干部“政绩的评价主要取决于他们对上级所下达的各项任务指标的完成情况。在自身利益的驱动下，各级政府官员在其任期内，往往倾向于迎合上级的要求，在“人民事业人民办的口号下，不顾农民的承受能力，片面追求所谓政绩。难怪乎有的同志提出农民负担重的根源在上面，这是有道理的。所以，通过民主选举
14、，使得农村基层干部的任免和奖惩权掌握在本社区农民手中，使得村干部能够真正以本社区农民的根本利益为依归，对农民负责，受农民监督。这样，才能有效保证农村公共资源得到合理有效的使用，使农民负担保持在合理的范围之内。 第四，提高农村基层干部素质。要提高农村基层干部队伍的政策水平。农村基层干部应认真学习和全面理解党的政策，执行中不打折扣、不走样；应该正确地向群众宣传解释各项政策，使之成为群众的自觉行动；应该结合实际贯彻落实政策，鼓励创造性，防止绝对化；应该模范地执行政策，要求群众做到的自己首先做好。要加强对农村基层干部的培训，建立健全定期轮训制度。要突出政策和法制教育，提高基层干部正确执行政策、坚持依法
15、办事、善于做群众工作的能力。要教育农村基层干部必须诚心诚意为群众效劳，反对脱离群众、不干实事；坚持实事求是，反对虚假浮夸；坚持艰苦创业，反对奢侈浪费，遇事同群众商量，反对强迫命令；正确行使手中的权力，反对以权谋私；努力把完成上级任务与维护群众利益统一起来，反对不顾大局和损害群众利益。 第五，改革农村现行财税体制。首先，进一步完善分税财政体制，明确划分县乡政府职责。使县乡政府的财权和事权相结合，以限制各级政府层层下达超过财力所限的各种升级达标活动。其次，加快地方税收体系建设，在农村推行税费体制改革。具体思路是：将原来向农民征收的一切税费明确划分为税、租、费三大块进行征收，然后根据各自的性质分配其
16、用途。这里要分清税、租、费是三个不同的概念。税是国家为满足一般的社会共同需要，按事先确定的对象和比例，对社会剩余产品所进行的强制、无偿的分配。税的依据是政治权力。在农村，租一般是指地租，地租分绝对地租和级差地租。绝对地租产生的依据是土地的所有权，级差地租产生的依据是土地的经营权，经营权属于广义的所有权范畴。所以，地租的依据是与所有权紧密相联的。税和地租的源泉都是农业剩余。费是你享受某种效劳时支付的价格。虽然税和租也可以看成是享用政府提供的公共产品和耕种土地时支付的价格，但费是对于局部的、具体的某一效劳而支付的价格。费的支付时间可以在享用某一效劳前或享用某一效劳后。收费的依据是效劳本身。对于税，笔者认为在设计税种时应充分考虑我国的国情。理论上合理的，不一定实践上合理。要充分考虑征税本钱问题。对此，建议设土地税、人头税、农产品交易税
