1、农村社会保障体系 一、城市化进程中农村社会保障的现状 改革开放以来，中国经济取得了突飞猛进的开展，特别是许多大中城市的开展更是迅猛，城乡差异逐渐拉大。城市中高质量的生活、高水平的工资、相对健全的社会保障体系、完善的公共根底设施吸引了一批又一批的农村居民涌入城市，使城市人口（特别是大城市人口）急剧增加。伴随着城市人口的增长，中国城市化水平从1999年的13.2%上升到目前的40%左右，中国现在已经处于城市化的加速开展时期（郑杭生，2022）。众所周知，中国属于典型的二元经济结构的国家，特别是建国以来实行的“以农养工政策和奉行的“唯工业化理论使中国的城乡差距逐渐拉大（见图1）。2022年以来，城乡
2、居民收入之比逐渐拉大，2023年，城镇居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入之比已达3.221。中国城乡之间的基尼系数也逐渐拉大，据世界银行2022年世界开展指标统计，1998年中国城乡之间的基尼系数已达0.403。与此同时，一些制度性的不平等加剧了城乡之间的差异，农民的弱势地位逐渐显现。如果考虑水电、交通、文教卫生、社会保障等差异，城乡居民的收入差距实际已达61左右，而世界上大多数国家仅为1.51。在这些制度性的不平等中，城乡之间社会保障的差异最为显著。很多人认为，在经济体制市场化改革过程中，城乡居民间的社会保障的不公平格局不仅依然存在，而且还得到了一定程度的强化。城乡之间社会保障水平的
3、不公平程度具体表现在以下三个方面。 1.农村居民老龄化趋势较城市严重，而其养老保险覆盖率却低于城市。2022年农村老龄人口（65岁以上）已达7.36%，高于城市的6.29%。而农村的养老保险覆盖率2022年仅为7.64%，且有逐年降低之势，2022年仅为7.06%，2023年为7.3%，大大低于城市的31.1%（用2023年城市根本养老保险参保人数/城市总人口）（见图2）。 2.农村居民患病率较高而享有医疗保险的程度却很低。国家第三次卫生效劳调查显示，城市、农村在利用卫生效劳上存在明显差异，农民缺乏医疗保险，而经济条件差是影响卫生利用的主要原因。调查结果说明，未就诊率、未住院率随着收入水平的提
4、高而降低。2022年以来，国家加快了新型农村合作医疗建设，截至2023年末，农村合作医疗的参保率已接近城市的根本医疗保险参保率（见图3）。但由于城镇居民还有很多其他性质的医疗保险以及新型农村合作医疗体制尚需进一步推进，致使城乡之间的医疗保险差距仍然存在。 3.政府对农村教育的投入缺乏，导致农村居民受教育水平普遍低于城市居民。2022年全国人口普查统计显示，乡村文盲人口为6665万人，占农村总人口的8.25%，是城镇文盲人口的3.62倍。国研网数据中心整理的一份2022年各地乡村分性别受教育程度的人口的数据显示，中国乡村6岁及以上的人口中，初中及以下学历的人口占农村总人口的93.43%，不识字或
5、识字很少的占农村总人口的12.87%，其中女性文盲率更高，占农村女性人口的18.4%（见图4）。 城乡差距拉大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程，但如果放任城乡差距扩大，超过一定的警戒线，就会使农村劳动力（包括非剩余劳动力）盲目流向城市，超过城市化的开展水平。这样一方面会造成城市的就业压力、社会秩序混乱；另一方面会使农村劳动力急剧减少、农村生产力快速下滑。农业是工业的根底，在城市化的进程中我们不但要重视城市的开展，还要投入更多的资金、技术解决好三农问题。而构建适合农村的社会保障体系缩小了城乡差距、防止了劳动力的盲目流动。但现阶段农村社会保障体系仍不健全、状况堪忧。现阶段探讨缩小城
6、乡差距、构建适合农村的社会保障体系不仅是城市化进程中的客观要求，也是构建和谐社会、加快新农村建设的需要。 二、现行农村社会保障体系不利于城市化的健康开展 有的学者认为，城市化会非常有效率地吸收农村最优良的“资产（年轻人、身体健康的职工、好的企业、在市区买得起房的有钱人）。如何解决城市化的外部不经济，解决农民负担的问题和降低制度化的不公平；如何缩小城乡差距、促进劳动力的合理流动进而促进城市化的健康开展呢。笔者认为最好的方法就是政府加大财政支持的力度，对农民实行“反哺，建立健全适合农村的强制性的社会保障体系。而现行农村社会保障体系难以满足农民的需要，对城市化进程中的城乡收入差距扩大的问题解决不到位
7、，具体表现在如下四个方面。 （一）目标群体界定模糊 现行的农村社会保障体系没有明确界定受益群体，将受益群体简单地界定为农村居民，而没有注意到在农村剩余劳动力向城市转移的过程中农村居民存在分化：即包括在城市工作较为稳定的农民工家庭、失地农民、乡镇企业职工和纯农民。在城市化进程中，前三局部人已非实际意义上的农民，他们实际属于农民向市民的过渡群体。我们在构建农村社会保障体系时应将前三局部人排除在外，他们应属于中间层次的社会保障体系。在全国建立三个层次的社会保障体系是与城市化进程中居民的分化相一致的，是促进城市化健康开展的有效途径。 （二）现行体制缺乏强制性，导致覆盖面缺乏、农民参保率较低 现行的农村
8、养老和新型合作医疗制度都采取农民自愿参与的原那么，制度的设计是为了减少贫困农民参加社会保障的负担。但这种做法却使农民参保率很低（特别是养老保险），它仅保障了一小局部富裕农民，大多数农民仍游离在社会保障之外，这种做法对解决城乡差距收效甚微。 （三）政府职能严重缺位、地方政府负担过大从而引起政府的转移支付有名无实 现行的农村社会保障体系在养老保险方面，中央仅给予政策支持而无财政支付。新型农村合作医疗中央仅对西部12省参保农民每年每人补助2023元；在社会救助中（包括农村最低生活保障制度、“五保户制度和救灾救济制度）由中央和地方共同出资，但存在保障水平过低、保障覆盖面过窄、许多该保的农民没有受益等情
9、况。同时，由于地方政府和集体负担过重，很多承诺难以兑现，使农村社会保障几乎变为个人自愿的商业保险。在人均gdp在202300美元3000美元的时候最容易出现社会问题。而农村贫困居民作为中国社会底层的最低点，是最脆弱的环节，中央政府应对其加大支持力度，给予其最低的保障水平，为中国社会的开展创造一个稳定的社会环境。 （四）政府对教育的投入缺乏制度性的约束 农村剩余劳动力向城市转移能促进城市化的开展，但现阶段流入城市的农民工受教育水平普遍较低，严重影响了流入城市农民的自身收入水平和他们对城市化的奉献程度。笔者认为，加强对农村教育的投入、提高农村居民的受教育水平是促进城市化快速开展的关键因素。现在政府
10、对农村居民的教育投入（除九年义务教育外）缺乏制度性的约束，应将农村教育扶持方案纳入农村社会保障体系，从而形成对教育投入的制度性约束。 三、农村社会保障体系的构建 （一）农村社会保障体系的构建须遵循的原那么 1.“强制性的社会保障原那么，加大中央政府的财政支持力度。加快对农村社会保障工作建设刻不容缓，实行强制性的社会保障原那么，提上下收入水平的居民的抗风险能力。政府可以通过对低收入家庭实行低水平缴费和加大财政支持力度的措施推进强制性农村社会保障工作的开展。 2.“低水平、广覆盖的原那么。在城乡差距日益扩大的今天，应增强整个农村地区的抗震能力、维系社会和平。同时由于政府的财力有限，应实行低水平的原
11、那么。 3.实行“家庭账户的原那么。“家庭账户包括两层涵义：一是将养老、医疗、教育等个人所缴纳的资金合并为一个账户；二是所有家庭成员共用一个账户。在农村社会保障体系中推行“家庭账户的原因有：（1）农村居民的缴费水平普遍较低、保险金的抗风险能力较差，采用“家庭账户可以增强整个家庭的抗风险能力。（2）将多个保险账户合并为一个，居民可根据自己的需求选择资金的使用方向，提高居民的参保积极性。（3）降低逆向选择的风险，在一定程度上还可以防止道德风险。实施“家庭账户客观上要求农村社会保障工作的管理机构必须合并为一个，改变现在多个部门管理的现象。 4.实行“多层次的原那么。所谓“多层次包括以下两个方面的具体
12、涵义：一是从全国范围来看，东、中、西部的农民收入差距很大，应使各地区农民的缴费水平与其收入水平相对应；二是从具体的地区来看，农村居民的收入差距也有扩大的趋势，农村居民的基尼系数1978年为0.21，1995年上升到0.34，而城市居民1999年的基尼系数仅为0.295，农村居民的基尼系数大大高于城市居民（曾湘泉、郑功成，2022），因此，应对不同收入水平的农村居民实行不同的缴费水平和财政补助标准。 （二）农村社会保障体系的构建 1.农村养老保险。（1）具体内容。包括根本养老保险、长寿老年人津贴（75岁及以上）及贫困居民养老保险。按家庭人均收入是否高于地区农村居民平均收入水平来看，高于地区平均收
13、入水平的家庭进入根本养老保险，否那么进入贫困居民养老保险。国家、地方、集体缴费进入社会统筹，个人缴费进入家庭账户，国家对贫困居民的补助也进入其家庭账户。对高龄人口提供较低水平的普遍养老金方案有助于抵抗农村的老年风险，这在国际上也是许多国家农村养老保险中的必要组成局部，我们可以采取每月为其发放一定金额的代用券，具体由其自己选择多少用来支付食物，多少用来支付医疗。（2）缴费年限。由于农村养老保险水平较低，要抵抗农村老年风险，缴费年限应相应延长，以20年25年为宜。同时还应建立相应的鼓励措施，为缴费年限较长的居民提供较高的保障水平。（3）提高缴费水平。现行农村社会保障体系缴费水平过低，以养老保险为例
14、：养老保险缴费设2元20元共2023档，但在执行中很多居民都选择最低档（每月2元）。据民政部测算，2023年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，几乎没有什么抗风险的能力。因此，在制度设计中我们应将贫困居民的养老和医疗与一般居民分开，对其实行减免政策，同时对一般居民实行特定的缴费率，不再分档。（4）相关配套措施。第一，弱化土地养老的功能，允许农民自行出租、转卖自己的土地，便于农民向城市流动，加快城市化的步伐。第二，注重家庭养老的功能，在农村宣传孝文化。对孝顺老人的年轻人实行免费的职业技能培训，鼓励企业优先雇佣这样的年轻人。针对现阶段农民收入低、国家财政支持有限的特点，家庭养老
15、方式仍然不能放弃，甚至在一定时期内仍将成为农村的主要养老形式，而政府主办的农村养老保险那么应作为必要的补充（见图5）。 2.新型农村合作医疗制度。（1）具体内容。包括根本医疗保险、医疗救助（贫困居民医疗救助和长寿老年人的医疗救助）和慢性病、地方病防治三项内容。在制度构建中，应放弃只保大病的思想，注重对慢性病、地方病的防治。同时每次医药费超过50元就可报销，报销比例可按医药费的多少制定不同层次，药费越高，报销比例越大。根本医疗保险和贫困居民医疗救助的目标群体的界定和缴费方式与养老保险一致，只是其缴费水平应低于养老保险。笔者认为，在农村合作医疗制度中，政府的财政支持应向慢性病、地方病倾斜。农村人口
16、的慢性病如乙肝、肺结核严重威胁农村居民的身体健康，而且乙肝主要通过母婴传染，如不及时做好防治工作，将严重影响中国居民的健康水平。所以国家应加大力度防治，在农村人口向城市流动的过程中，提高中国居民的整体素质。（2）相关配套措施。第一，加快建立农村公共卫生体系。在村一级建立卫生室，乡级建立卫生所，由卫生所的医生负责培训卫生室的医疗人员。这两级卫生部门主要治疗小病、地方病和慢性病，为村民提供便利。第二，降低药品流通价格，严把药品价格关，严厉打击药品回扣问题。同时居民看病免收挂号费、门诊费仅收50%，这些措施对小病和慢性病人更具有吸引力。第三，鼓励非盈利组织及私人建立慢性病、地方病人救助中心，减少慢性病的发病率。第四，简化报销手续，一切以方便居民为宜。
