1、农村土地产权的归属、效率与改革方案 内容提要：本文采用标准的经济学分析方法，采用一个地租与税费模型，研究了地租与税费之间的关系，得出了一个结论：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。根据理论推导，研究了我国目前农村广泛存在的土地纠纷和农民税费负担沉重的问题，指出了一些流行的政策建议的错误，提出了“剥夺村委会的经济权力的政策主张。关键词：地租、税费、经济权力 一、引言 家庭承包责任制是中国农村自1984年起普遍实行的一种农业耕作制度。它是这样一种制度：集体在名义上仍然拥有土地的所有权，但是土地的使用权却在一个满足国家和农村社区税赋要求的合约
2、下归属农户。家庭责任制使农户成为独立的农地使用者，并在一定程度上成为农业生产的经营者。这种制度是自集体化以来第一次全面确立了以农民家庭为根底的耕作体系。最初，家庭责任制是一种短期的、只有13年的制度。1984年后，为了鼓励农户爱惜地力并对土地投资，家庭生产责任制合约延长为15年，1998年以后，又延长了30年。这标志着集体的土地产权制度逐渐地发生了变化，其中土地的使用权完成了由集体向农户的转变。 虽然家庭责任制显示了巨大的经济效率，但是随之也带来了很多弊端，这些弊端阻止了农业生产率的进一步提高，在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。其主要表现在：农业各种税赋沉重并有太大的随意性；虚拟的集体所有权
3、导致的一些权力和权利滥用；农民拥有的各项产权的模糊性；行政权力对农民权利的任意约束等等。具体包括：土地承包期限的任意改变、农村收取的名目繁多的费用、价格管制对农民收益的侵犯、土地转让的各种纠纷等等。 2022年，政府出台了土地承包法，该文件蕴含了农村土地产权私有化的性质，这种特别的性质，不仅使它与以往的土地法案不同，而且，本质上确定了农民对土地的使用、收益、流转、出租等权限，而这些权限，在过去绝大局部是归村委会的。进一步看，2022年土地法案实际上剥夺的村委会关于对土地各种权限的权力，这正是2022年土地法案光辉之处。但是，依据产权理论，如果不使私有产权落入共有领域，不仅需要清楚地界定产权，也
4、需要有效地保护产权。2022年法案只是清楚地界定了土地的大多数权利归属于农民，但是并不能保证农民能够真正地拥有这些权利。在以往的土地法中也规定了农民的一些土地权属，如土地承包15年不变，或30年不变，但是由于农民不能保护自己的权利或保护自己的权利代价太大，其权利受到很大的侵犯。阻碍农民不能确保行使自己的土地权利的障碍有两个：（1）农民不能保护自己的土地权利，或者说村委会或乡政府越权行使自己的权力，侵占或剥夺农民的土地产权；（2）乡政府或村委会通过收取各项税费侵占或剥夺农民的土地收益或土地租金，变相侵占农民的土地产权。 本文从这两个问题出发，研究农村土地改革的方案设计问题，指出一些流行观点的错误
5、，并提出可操作性的政策建议。 二、模糊的土地收益权租、税、费 农民的税费负担沉重1不仅成为经济学家研究的课题，也成为政治家和当局所重视的问题。在以家庭为主要经济组织的土地改革以后，关于土地的各种税费就不断地落入农民的头上。就这个时期的农村地税制度而言，既有明税，又有暗税。而暗税是软约束的，随意性相当大，往往夹杂着对农民的乱摊派、乱收费。关于这个问题许多学者发表了见仁见智的见解，归纳起来，就是一句话“农民负担太重，政策建议也是一句话“减轻农民负担。但是非常奇怪，中央政府三令五申的要求、命令禁止对农民乱摊派、乱收费，往往是按下了葫芦起了瓢，一项收费被禁止了，就改头换面换做另外一项甚至多项收费，农民
6、总税费有增无减。看来靠政府的行政手段“减轻农民负担并不是一种根治的方法，这项政策的理论依据也并未触及问题的根源。 本局部从土地的收益权角度论证农民土地税赋过重的问题。 为了清楚地说明目前我国农村土地制度方面的关系，本人先从一个简化的关系入手分析：假设农村土地制度只存在两个当事人：村集体（村委会）和个体农民。村委会拥有土地的私有产权，其经济关系是市场关系，交易费用为零。在如此假设下，村委会与农民之间的关系类似于地主与农民的关系，如果村委会不自己耕种农田，并且所有的土地都由农民耕种，农民和村委会之间只有一种关系土地的租赁关系。如果村委会除了将土地租给农民耕种而不能将农地转作他用，那么，这个村的土地
7、供给就是既定的，因此面临一条垂直的供给曲线。如果将村集体作为土地的出租方，农民作为租赁方，租金率就是市场的均衡租金率r，农民按这个地租率交纳地租给村委会，村委会按此地租率收取农民的地租。当然这暗含了在此地租率下农民愿意租赁的土地数量都可以被满足，因为租地农民的租地数量假设多于村委会拥有的土地数量，均衡地租率会上升；而租地数量少于村委会的土地数量，那么均衡地租率会下降。从经济效率的角度看，此时资源到达了最优配置，经济是有效率的。 如果在这个简单的模型中加进政府，政府以征税人的身份出现，政府征收一个为t的数量税（征收从价税与从量税的道理完全相同），在土地供给刚性的条件下，税负t完全由村委会承担，农
8、民的收入不受影响，土地的配置效率也不变，此时，村委会获得的实际地租为r-t。 如果政府征收的税收t等于地租，那么村委会得到的地租率就为零，即r-t=0。假设政府征收的税收t大于r，那么村委会每出租一亩土地将赔钱t-r块钱，这样村委会将放弃土地的所有权，从而政府也将不会拥有税收，因为无人耕种土地。因此从双方利益最大化的角度看，政府的税收不会高于地租率r，一般地说应该小于地租率。 目前，中国农村的实际情况是这样的：土地所有权归属于村委会，村委会将土地承包给农民，收取一定的土地承包费f，政府对农民征收一定的农业税。按中央文件，村委会承包给本村农民的土地所收取的承包费用是非常低的，假设加进政府所征收的
9、农业税，仍然低于市场上的租金率，即r-t-f0。由于村委会除了征收土地承包费外不再征收地租，因此，农民的土地净收益扣除了村委会的承包费f和政府的税收后，净收益大于零，这意味着农民获得了局部的地租，或者说农民拥有土地的局部剩余索取权。但是，土地的这局部地租并没有完全地归属于农民，村委会除了向农民代国家征收的农业税和为村集体征收的承包费之外，还向农民征收各种各样的费用。这些费用名义繁多，根本上包括税、费和义务工三局部，扣除农业税外，还需征收：农业特产税、屠宰税；费局部指乡政府征收的乡统筹和村提留，包括：民兵巡联费、方案生育费、五保户、现役军人费、教育附加费、城乡道路费等五统；村集体征收的村提留包括
10、：公积金、公益金、管理费等三提；义务工包括：10个标准工作日的义务工和20个标准工作日的劳动累积工，另外还需加进各种集资款及不定期的杂费收取等等（局部工程在税费改革中已经被消除了），这些已演变成目前我国农村越演越烈的农民负担沉重问题。这些费用，有些是按人口征收的，可看作人头税，有些是按土地征收的，可看作是土地税。假设令按土地征收的费用为h，那么一亩土地的收费总额为：政府税t+承包费f+其他各项按土地征收的费用h。如果土地租金r扣除这些税费工程后还有盈余，即r-t-f-h0，农民还拥有局部土地净收益，因此，农民还会继续耕种农田，但是，如果r-t-f-h0，村委会就会增加h工程，直到r-t-f-h
11、=0为止。这就解释了为什么有些地区农民负担会越来越重的原因：村委会在不断攫取农民的土地净收益。 假设农民拥有土地的私有产权，村委会是否就不能攫取农民的净收益了呢。答案是否认的，这就是税和租的区别。 无论土地的所有权归谁，只要农民拥有土地的私有产权，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余局部就是土地的地租，因为农民拥有土地的收益权，因此地租归农民所有。如果农民将土地租给他人使用或耕种，就会收取地租并归农民所有。如果政府开征税收，税赋负担将完全的落入农民头上，而不管农民自己耕种土地还
12、是租给他用。假设政府的税收低于农民获得的地租，那么农民将继续耕种或拥有土地；假设税收高于地租，那么农民就会将土地弃荒，不仅不会耕种，也不可能出租，假设税收等于地租，那么农民处于耕种与弃荒的边界。 同理，如果政府税收低于地租，但是村委会拥有继续征收其他土地费用的权力，那么村委会所征收的这些费用就相当于向土地的征税，这些费用依然用承包费f和其他杂费h表示，那么总税费为t+f+h。 这些总税费将由拥有土地私有产权的农民负担。 由此我们可以得出一个结论。无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。 这个结论是出乎我们预料的，但事实确实如此。无论农民拥有
13、土地的私有产权还是村委会拥有土地的私有产权，只要农民拥有土地的剩余索取权，那么农民就将负担税赋，如果农民拥有完全的剩余索取权，那么农民将支付所有的税赋，但是税赋的最高支付率等于市场的地租率。由此而得出如下推论：土地税赋支付者支付的最高税赋率等于市场地租率。 三、模糊的使用权土地承包中的违约行为 家庭承包制通过家庭与集体之间的土地承包合约而使得农民拥有了土地的使用权。与人民公社时期的土地集体所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家成认了农民以家庭承包形式获得土地使用权，这是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。关于这项权利，中央政府在各类文
14、件中及其制订的法律中都明确规定应给予保护。在第一轮的土地承包合约中，中央文件明确指出，承包地的使用权归农民，承包期限为15年。在第二轮的土地承包合约中，那么规定承包期限为30年。但是，在中国几乎所有的村庄，农民的土地使用权并没有受到保护，并且受到各级“集体的极大侵犯和损害，各级集体或政府（主要是乡政府）侵犯农民土地使用权的普遍手段有： 任意行使村集体或乡政府的行政特权，强行单方改变承包期限，撕毁承包合约。山西XX县区的土地承包合约普遍是35年调整一次，少数村甚至年年有调整。自1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整2。 缩小土地承
15、包面积，随意扩大机动田，这是另外一种侵权形式。据中央政策研究室和农业部的抽样调查，14625个村庄中有98%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定3。 强制性规定农民种植品种、播种面积、农产品销售数量甚至指定销售部门。并对不执行规定的农民予以重罚，运用政权的力量侵犯农民的经营自主权4。例如，湖北盐官地区的一些乡镇，在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部，“封锁乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。在中原某乡，当地政府租用4部拖拉机强行将一个村的56亩已经抽穗扬花的小麦犁掉，强迫农民改种烟。1986年，这个乡强迫农民种葡萄，1990年为了接待上级参观，这个乡又强
16、迫农民沿乡公路100米搞麦田套种，1993年强迫农民种“红富士，1994年又强迫农民种槲桑，1996年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜5。 任意剥夺农民的土地使用权，将农地改作他用。1998年，在XX市辛店镇的一个村庄，政府出动警察强制征用该村庄农用土地50亩作为县政府试验用地，导致农民与政府的剧烈冲突。自1993年以来，广东、河南、陕西等地发生多起因土地征用问题引发的农民与政府的冲突事件。 还有一些村庄以家庭承包责任制下的“规模不经济、“土地分割零碎、“狭小的土地与现代化生产不适应等为由，某些地方以集体名义开始搞“归大堆、统一经营。个别地方开始试办“合作农场，实行责任田反租6。
