1、村级债务和农村税费改革湖北市调查 早在年初中央就已经意识到了乡村债务的严重性，把乡村两级不良债务的清理作为年农业和农村工作的一项重要内容。后来国务院办公厅又发了专门的通知。各级政府随后开展了清理化解乡村两级不良债务的工作，但是大多数地区特别是以湖北为代表的中部农业地区的乡村债务仍然在增长。到年底，全国乡村债务已高达亿元左右。净债务亿元，其中乡级债务亿元，每个乡镇负债万元；村级债务亿元，平均每个村负债万元。XX省在年进行了农村税费改革试点，但由于没有处理乡村债务问题，村级债务仍在增长。目前，全省村级债务总额亿元，村平万元，净负债亿元，村平净负债万元。其中市，年月市经管局公布的村级债务总额为亿元，
2、年底的总债务为万元，比税改前年底的总债务万元多了亿多元。这说明村级债务形成有其内在的必然规律，它虽然不是农村税费改革中新出现的问题，但如果不及时妥善处理，就很可能使农村税费改革达不到预期的目标。而要妥善处理，就必须首先弄清村级债务形成的原因，认识其危害特别是对农村税费改革的不利影响。本文试图以市为个案，从财税体制上来分析村级债务形成的原因及其与农村税费改革的关系并提出相应的对策。 一、村级债务形成的原因是税改前财税制度不合理 市是一个以生产水稻为主的农业市，也是有名的鱼米之乡。年月市经管局公布的村级债务总额为亿元，村均债务为万元.市所辖县中县村均债务最少，只有万元；县村均债务最高，到达万元，是
3、县的倍多.这正好与农业税收占县级财政收入的比例相类似，年县财政收入为亿元其中农业税农业特产税屠宰税等面向农户的三税合计亿元占县财政收入含上级财政补助亿元和调入其他资金亿元为亿元其中三税收入为亿元占也是县的倍多.这绝对不是巧合，说明村级债务的多少与农业税收占县级财政收入的比例有关. 从村级债务形成的时间来看，市在年前大多数村庄没有债务，到年村级债务已有一定普遍性，但大多数村只有数万元，之后，村级债务激增。这正好对应了市年开始实行县乡两级“定收定支，收支包干，超支不补，结余留用，一定三年财政体制和年开始实行分税制。XX省乃至全国的统计数据也证明了这。XX省乡村两级不适当举债在年之前的几年内非常严重
4、，其中村级债务年就比年增长倍。世纪年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达。年中央和各级政府在作了化债部署后，市村级债务增长的势头仍没有得到有效控制，年月县经管局统计的村级债务总额为亿元村均为万元，年县内部统计数据为亿元，年税改前统计数字已超过亿元，村均债务已超过万元了.这说明不改变财税体制，仅仅靠行政命令是难以化解村级债务的，或者是上报的数字降了而实际上在增长。市年底的村级债务总额比年底增长了亿多元，就是因为以前存在虚报，XX省农村工作会议决定年重点化解集体欠农民的债务，一些干部误认为政府会出钱来还债，怕少报了吃亏，于是在年春节后统计年底的村级债务总额时将以前虚报的数字改了过来。 从村级债务
5、的构成来看，市年的亿元债务中建校、修路、办电、办企业（含调整农业产业结构）、农田水利建设、借款利息、垫付农户上缴款、弥补管理费所占的百分比分别为，这从根本上说都是税改前农村财税体制的不合理导致的。 村干部借贷办企业和调整产业结构，是为了培植税源。在市这样的农业总产值占国民生产总值比例高的农业地区，一方面工商业不兴旺，另一方面由于农业产品在年前后价格较高，农民温饱已经解决，相对于西部和贫困地区来说，还是较富裕的，不可能得到中央和省财政转移支付，县乡两级财政只能依靠本地资源，要么提高农业税收，加重农民负担，要么办企业和调整产业结构，培植新的税源。在中央三令五申减轻农民负担、农业税一定三年不变、向农
6、民收税越来越难的情况下，必然优先选择后者，试图开展能够带来高税收的种养业和非农产业来增加税收。但由于技术和市场的原因，借钱或集资兴办的企业大多倒闭，所挖的渔池和所开发的林果基地效益还不如种水稻和油菜等普通作物，从而形成了债务。尽管农业特产没有得到应有的开展，但农业特产税增长速度却高得惊人，县年农业特产税由万元增加到万元，增长了近倍。 建校修路办电等达标升级造成村级债务，也说明了税改前财权事权不统一。义务教育达标验收，方案生育检查，晴雨路村村通，都需要资金投入，按理说，农民缴了税和三提五统，这些资金应该由国家财政和乡镇来投入；架电线和维修线路，应该由电力公司来投资，因为电是商品，农民用电交的费比
7、市民要高得多。但税改前这些工程的资金必须由村集体筹集，村集体没有现成的资金就只有借债。 借款利息在村级债务的构成中占第三位。达标升级办企业调整产业结构垫付农户欠缴的税费都需要借款，村干部之所以能借到款是因为他们是税收主体和村是一级计税单位，并且能支付比银行高得多的利息。银行不愿借款给村，基金会愿意贷，因为基金会是县乡两级政府办的，政府总有方法逼村干部先还基金会；一些农户和村干部也被高息所吸引，他们也不怕村集体不还，因为他们在万不得已的情况下可以用应缴的税费抵帐。 农户拖欠税费和村组借款垫支税费占村级债务的相当局部，是税改前农村税费征收不标准造成的。首先，税收工程不单一、税收标准不公开、税轻费重
8、和税费名目繁多给地方政府和村级组织增加收费工程和数额提供了可乘之机。而地方政府制定收费工程和标准大多根据量出而入的原那么，很少考虑负担是否公平合理。年县仅负担卡内的收费工程就达多项，其中屠宰税就有万元，户平超过元，实际上当时许多农户只喂养了一头年猪，有的农户没喂猪也要缴多元。其次，税收主体不标准，乡村组干部在税收时不可防止的有搭便车的行为，可以层层加码。农民不愿缴纳名目繁多而沉重的税费，收不上来的税费便成为村级债务的一个方面。 另外，将国家税收、部门规费、政策集资、三提五统、共同生产费等不同性质的税费放在一起收，也容易使农户产生反感而不愿缴。征收手段没有行之有效的法律作保障，对有钱也不愿缴的所
9、谓“钉子户征收不力，从而带动其他农户仿效，也是农户拖欠税费的原因之一。 村干部能通过借债弥补滥支乱占所造成的管理费缺乏，与税收主体不标准，乡镇干部需要依靠村干部收取税费有关。在税改前，特别是年前后，几乎所有的村都存在着不同程度的村干部利用公款大吃大喝、送礼迎请的现象，有的村干部甚至贪污，致使村三提全部用来支付管理费也不够。例如县荷花村和年三提均为元，但管理费支出分别为元和元。乡镇干部为了保护村干部收款的积极性往往睁一只眼闭一只眼，因为乡镇干部知道收款实在是太难了，更何况乡镇为了应付上级的各种检查验收和保日益膨胀的乡镇公职人员的工资必须收一些不应该收的费。 二、农村税费改革使村级债务问题进一步凸
10、显 首先，农村税费改革减少了村集体的收入，弱化了村级债务的归还能力。改革前，村集体的收入有三提和共同生产费，村三提是按农民上年人均纯收入的征收的，村三提中的公积金可名正言顺的用来还债；共同生产费按要求应该以小组为单位据实征收，不得挪作他用，但实际上大多数村所收的共同生产费都超过了当年的共同生产费用，多收的局部有的被用来还债。农村税费改革后，取消了固定收取公积金和共同生产费的做法，村内集体生产公益事业按一事一议的方式筹资，农民生产费用“谁受益谁负担，彻底堵住了变相向农民摊派村级债务的口子。村三提中的公益金和管理费来源于两附加和转移支付，其中两附加只相当于税改前村三提的一半。例如县是XX省第一批进
11、行试点的两个县之一，其农业人口的人均耕地面积有亩，年税改后的两附加只有万元不及年三提万元的一半。再如县年试点，其中的曾集镇农业人口万人，落实的计税面积为万亩，其人均耕地面积亩，超过全县的平均水平，但两附加税万元，也只有年三提万元的一半。根据人均耕地面积越少两附加比三提减少的幅度就越大，可以推知，人均耕地面积缺乏亩的村集体收入减少的幅度更大，因为三提是根据人均纯收入计算的，人均纯收入高估的较普遍，两附加是根据耕地面积计算的，市乃至全国人均耕地面积少于亩的村较普遍。XX省税改后两附加村均只有万元，比税改前村三提村均万元减少了。两附加只能用于维持村级的运转，根本无法还债。更何况农业容易受天灾人祸影响
12、，农民纳税意识不强，税收不容易足额完成，乡镇在结算时往往采取先正税后附加税即如有税收缺口就先用附加填补正税的方法，很容易导致附加税亏空；不准村干部直接找农户收取农业税和共同生产费后，村干部也就失去了加码多收或用共同生产费来弥补税收缺口的时机，附加费更不容易足额到村。村里得到的转移支付不仅数量有限，而且只能专款专用，用于烈军属优抚和五保户赡养。 其次，农村税费改革更易诱导债权人采取过激的逼债行为。村级债务的债权人主要是农户。市万元的总债务中，向农户借款万元，占；欠农户款万元，占；欠村干部工资万元，占。三项合计达，占一半以上。而且村级债务越大，债权人中农户占的比例越高。县平均超过期作废，在有的乡镇
13、超过。农户作为债权人，也是根据债务人还款能力来确定逼债的缓急：债务人收入越大还款能力越强，他越是不急于逼债。税改前，农民负担重，村集体收入较高，农户假设不是急需现金，一般不会逼村干部还债。如年前后，市村级债务增长最快，亩平积累（含共同生产费在内的负担）也最高，大多在元以上，最高的村亩平接近元。当时农户敢借款给村集体，不急于要村还债，就是由于当时村集体收入大，许多村仅合同内的三提收入就超过万元，他们相信村有还款能力，村干部所承诺的高息能兑现；即使村干部不肯按时还，也可用不缴积累的方式抵回来。农村税费改革后，亩平负担大大减轻，村集体的可支配性收入也大幅度降低，农户便对村集体的还款能力产生了疑心，便
14、会不择手段地逼债。据初步统计，XX省农村税费改革后的亩平负担为元。市亩平负担较高，正税一般在亩平元，两附加一般在亩平元。市耕地面积有万亩，村级债务总额为万元，亩平元，两附加全部用来还债需要年，正税和附加全部用来还债需要年。县亩平村级债务已经超过元，村级债务最多的拾桥镇亩平已经超过元。如前所述，村级债务的债权人大多是对党和政府信任的普通农民和最近几年的村干部，他们看到不仅利息没有了保障许多地方将停息作为化债方法，而且本金也难以收回即使允许以债抵税，在户均承包面积不到亩，亩平税负不到元的情况下也要多年，更何况不准以债抵税，便对党和政府产生不满，并通过找村干部私人逼债或到政府上访示威来要回村里欠他的
15、钱。年春节前后市有多名村干部因债主将他们的家产抄走而到乡、县、市政府上访静坐，并发生了挟持人质逼债逼死村干部的事件。 第三，村级债务直接阻碍了农村税费改革目标的实现。农村税费改革的目标是三个“确保：即确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需求。但是村级债务不化解，无法到达三个“确保。村级债务虽是农村税费改革前形成的，但由于当时能挪用共同生产费来奖励用现金缴纳税费的，以债抵税并不严重，即使有农户欠税，村干部也可挪用共同生产费等村级资金确保乡镇所收税费足额到位。农村税费改革后，有债权的农户看到村的还债能力下降，以现金交税又没有了奖金，便强烈要求以
16、债抵税。为了减少农村税费改革的困难，XX省等地在年试点时采取了暂时锁定债务的方法，即暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠，不准新增债务和以债抵税。乡村干部对有债权的农户宣传说，“税是国家收的，债是集体欠的，以债抵税是混淆是非，“今年缴了税的明年优先清偿村集体欠他的债“不缴税的将被依法查处可以关押。尽管如此，年依然欠税严重。其中县所收农业税仍不到应收的，县为了支持乡镇运转，借款万元，占全县财政收入的。 年夏征时市还没有出台切实可行的化解村级债务的政策，村级组织不仅不能还清债务而且连个明确的还款方案也拿不出，许多债权户不再相信乡村干部在税改时的宣传。他们认为，他们承包的是集体的耕地，集体借他们的钱也主要是用来垫付了税费的，以债抵税天经地义。同时，因为年拖欠农业税的也没
