1、农村教育：现状、困难与对策 afterthegoalofruraluniversaleducationinchinahasbeenachievedpreliminarily， itfacesasystem，policiesandruraleconomicenvironments.thereformoffinancial systemchangethestructureofrevenueandexpenditurebetweencentralandlocal governments;thechangeoftaxesandfeessysteminruralareasisbeingcarried o
2、ut;andruraleconomyandpeasantsearningsareonlyundergoingslowincrease， etc.alltheseaffectinputsofruraleducation，andleadtomoreandmoredifficulties tothedevelopmentofruraleducation.becauseruraleducationdevelopmentisa fundamentalwayforresolvingagriculturalandruralproblemsinchina，strategic measuresshouldbet
3、aken. 【关键词】农村教育/现状/困难/对策 ruraleducation/statusquo/difficulties/countermeasures 农业、农民、农村问题是当代中国经济和社会开展的突出问题，其开展状况将在很大程度上决定现代化的开展进程。农村教育既是农村开展的根底性条件，也是农村开展状况的重要表征。从20世纪80年代初到90年代中期，在农村改革和农村经济开展的带动下，农村教育获得了长足的进展，而90年代中期之后，随着财政体制与农村经济状况的变化，农村教育正面临着严峻的形势和严重的困难，普及九年义务教育面临经费短缺的困难，继续提高教育水准更是举步维艰，城乡教育与知识差距明显
4、加大。这种状况如不及时改变，不仅影响教育的普及与提高，更将影响社会的公正与稳定乃至现代化事业的健康开展。因此，把农村教育作为一个战略性问题进行全局性的思考与筹划，实在是当务之急。本文只是就普及教育角度提出一些问题和建议，以期引起重视与讨论。 一、现状 农村教育是中国教育改革和开展的重点。中国（内地）农村人口占全国总人口的65%，人口素质低，文盲和半文盲人口2.19亿，在农村就业人口中，文盲和半文盲占35.9%，小学文化程度者占37.2%，每万人口大学生数为4名，平均文化程度为4年，这种状况是现代化进程中的沉重包袱。大力开展农村教育，把沉重的人口负担转变为人力资源的优势， 不仅是教育开展的重要目
5、标，也是影响现代化建设进程的战略性任务。 农村根底教育是中国教育的主要局部，其普及程度及教育水平，直接影响全国普及教育和根底教育的实现程度。2022年全国小学553622所，其中城市32145所，县镇81184所，农村440284所，分别占5.81%， 14.66%，79.53%；小学在校生数130132548人，其中城市1816652023人，县镇26928904人，农村85037183人，分别占13.96%， 20.69%，65.35%。初中学校62704所，其中城市14473所，县镇2202352所，农村41942所，分别占18.73%， 26.99%，54.28%；在校生6167645
6、8人，其中城市2023346351人，县镇17045443人，农村34284664人，分别占16.78%， 27.64%，55.59%。如果从教育民主化的要求来看，没有农村教育的普及和提高，就不可能实现中国教育的公平原那么，更谈不上教育的现代化。 农村普及教育正在全面展开，并且取得了历史性的进展。从1986年中华人民共和国义务教育法公布后，全国分三片地区推进普及九年义务教育，到2022年，全国有242023多个县通过了九年义务教育的验收，人口覆盖率到达85%，扣除城市人口，农 村普及九年义务教育地区的覆盖人口也到达54%左右。普及教育对农村社会起了发动作用，重教兴教蔚然成风，办学条件明显改善，
7、许多地方农村学校的校舍确实是当地最好的建筑之一，为农村教育的进一步开展奠定了较好的根底。 农村根底教育管理体制初步形成，并对普及教育发挥了重要的保证与推动作用。1985年中国共产党中央关于教育体制改革的决定，明确规定根底教育实行地方负责，分级管理的体制，调动了地方政府主要是县乡两级政府的积极性。在这种体制下，义务教育的经费投入实际上是由县乡政府和农民共同负担：教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负担；学校建设和设施由农民集资；学校公用经费向学生收取杂费。过去提倡的“人民教育人民办，农民说实际上是“人民教育农民办，县级以上政府的教育经费支出主要承担了城市的教育投入，而农村教育经费那么主要落到
8、了县级以下政府和农民身上。 农村已经实现的根本普及九年义务教育还只是初步的，是低水平、不平衡、不稳固的，其中还存在一些“水分，而城乡的差距扩大正在加剧，是一个严峻的现实。据90年代中期的统计，全国只有40%左右的小学和50%左右的初中到达了原国家教委规定的实验仪器和图书配备的标准，由此推断农村中小学绝大多数没有到达国家规定的最低标准。在有些城市投入上亿、甚至数亿元建设所谓“标致性学校或“示范性学校的同时，乡村不少学校却在危房里上课；城市有的学校建设超标准的健身房、温水游泳池等高于当地居民生活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生买不起必需的书本，教师得不到必要的教学材料。当然，这些现实是现阶段城
9、乡差距的反映，但是教育体制和政策在缓和还是加剧这种差距上是有重要作用的。我们这里讨论的重点也就是这方面的现实问题。 二、困难 财政体制的调整影响农村教育的体制根底，县乡政府财力难以承担原先分担的财政责任。20世纪80年代中期确定根底教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，中央政府与地方政府财政收入的比例，从80年代初的40：60，变为90年代初的22：78。地方政府财力的增强为支持农村教育的开展提供了物质根底。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，1998年中央财政收入与地方政府财政收入的比
10、例改变为52：48，地方政府尤其是县乡政府的财政收入日渐困难，而教育本钱由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费，贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资（例如XX省XX县区2022年全县财政收入742023万元，而财政支出13900万元）；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大局部是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2022年曾到达180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。 农村正在全面进行的税费改革，势将给现有的农村教育投资格局以重大的冲击。农村税费改革将取消
11、各种收费，改为只收一种农业税，这对于减轻农民负担，开展农村经济和保证农村的社会稳定，将产生深远的影响。但是在税费改革中将取消农村教育费附加和大局部教育集资，大幅度减少农村教育经费，全国农村教育费附加1996年240亿方，1997年269亿元，2022年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年）。在农村地区，教育费附加是补充教师工资缺乏局部的经费来源，而农村教育集资那么是改善校舍和办学条件的主要经费来源。由于税费改革造成的经费缺口，只靠地方财政是难以完全填补的。仅以已经全面推行税费改革的XX省为例，根据去年的调查材料看，该省2022年财政增加20亿元转
12、移支付，用于苏北地区税费改革造成的缺额，其中2023.6亿元用于教育，其结果是保证了苏北地区教师国标工资（现有教师工资构成中，大约60%左右是国家规定的工资标准，而40%左右是地方政府规定的各种补贴）按时足额发放，教师的这局部工资不再拖欠。由于苏北地区原先地方补贴约有一半以上的教师未发，现在矛盾不太突出，但长远来看这局部工资来源没有落实；而苏中地区现在国标和地方补贴都发，这次没有省财政的转移支付，地方财政只能支付国标工资，地方补贴并未落实，教师实际收入减少，反响强烈。 据省财政厅估计如要解决地方补贴省级财政还要增加20亿的转移支付。即使这样，农村学校的校舍设施和设备添置仍然没有经费来源。江苏属
13、于经济兴旺地区，地方财力充裕，其困难尚且如此，其他地区可想而知。如果没有中央财政的大幅度转移支付，农村税费改革可能会造成农村教育的严重困境。 城乡经济和收入水平的差距持续拉大，农村教师主要是骨干教师大量流失，城乡之间的教育差距仍在扩大。大城市、中心城市、县城、乡镇之间以及不同地区之间的收入差距和工作、生活条件悬殊，一般县城的教师比乡镇教师的收入高出三分之一或一半，造成教师逐级向上流动，中西部城市的教师向东部北京、上海、深圳等大城市流动，县城的向中心城市、乡镇的向县城流动，而流出的都是骨干教师，如XX省XX市2022年已流出高中高级教师61人，有的国家级骨干教师在参加国家级培训时，就给沿海大城市
14、挖走。与此相对应，农村又大量增加了代课教师，因为一名公办教师的工资相当于五六名代课教师的报酬，由于教育经费短缺，地方政府和农村中小学宁愿用代课教师，而不用师范学校的毕业生，如果这种情况继续开展，农村教育仍将不断滑坡，将会失去持续开展的条件。 农村经济和农民收入增长放缓，缺乏推动和支持农村教育持续开展的能力。农村经济和农民收入在80年代联产承包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的提高，1978-1990年，农民人均收入增加5.1倍但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力过剩等原因，农村经济增长速度减缓，19912022年，农民人均收入增加3.1倍，农民
15、实际收入增长甚微，有的地区和有的年份甚至下降，个别的还有入不敷出、种地赔本的现象，这势必影响农村教育的经济根底。而农村教育水平低，脱离农村建设和农民生活实际，相当局部学生厌学；学校收费提高，超出局部农民的经济承受能力，高等学校收费过高，使贫困家庭失去继续学习的希望。这些因素造成农村地区教育与经济之间的非良性循环，农村经济根底薄弱造成农村教育办学条件差；农村教育落后，难以发挥对农村经济的促进作用，影响农村教育的可持续开展，优秀的人才很少留在农村任教，现有的教育也缺乏对学生的吸引力，突出表现在初中辍学率大幅提高，一般县在2023%以上，有的县高达30%50%，如任其开展，“普九成果有可能得而复失，农村教育的根底将会因此而动摇。 今后假设干年，农村教育面临着危房改造、学校布局结构调整、初中入学顶峰、加快高中阶段教育开展的四重叠加的校舍建设顶峰，短期内需要大量根本建设投资，如不统筹规划，合理调节教育资源，将很难应对如此巨大的基建投资。 三、对策讨论 （一）调整并逐步完善农村教育管理体制与投资体制 适应财税体制改革的新情况，2022年国务院关于根底教育改革与开展 假设干问题的决定规定。农村义务教育实行在国务院的领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，明确了新体制的总体目标和根本框架，对于改变根底教育管理权限和经费分担责任层层下放，农村学校经费难
