1、关于人大信访工作改革的几点意见 随着我国经济社会结构的转型和人民群众民主法制意识的不断提高，各级人大的信访数量在逐年上升，各级人大常委会的信访职能呈现出日渐凸显之势。据笔者调查，目前，人大系统的信访工作在运行机制上仍然套用的是党政系统的工作模式，未能按照人大自身的运行机制来开展信访工作，因而在实践中面临不少问题。 一、制度运行中的冲突 人大信访制度运行中的问题及已有对策的局限在经典的代议制理论中。人民与代表和政府的关系可以概括为：人民通过普选产生出自己的代表，执行自己的意志，并接受自己的监督；代表再代表人民行使选举权，选举出为人民效劳的政府；而人民和代表又都有对政府的监督之权。这一理论化成制度
2、并真正按原意运行的一个前提是：人民要具有主动性，人民有条件按照人民代表政府的这样一种机制来表达自己的意志和利益。但是，在我国人大制度的实际建构和运行过程中，深受数千年专制传统影响的人民即使经过了革命的洗礼，仍然缺乏代表制政府运作所需的主动态的公民素质；兼职代表制而不是常任代表制的采用也使得人大代表的参政议政受到了时间、精力等的限制，在人大闭会期间实际上很难担负起专门的利益表达和信息传输功能。公民和代表之间因此而缺乏持久而强固的委托代理关系，制度构建之初的人大便为信访的出现留下了空档。在这种情况下，旧有的专制政体下的申冤传统便驱使个体的公民越过了代表个体而直接将自己诉求的对象指向了国家机关。 创
3、立之初的政府出于了解信息和政治调控的考虑又恰恰需要这样一种信息传输渠道，本来是在党政机关运作的信访机制就这样扩散到了人大系统，在实际上成了中国公民的一种重要的政治参与形式，并且在近年来随着公民自主意识的提高而越来越呈现出膨胀的趋势。 在这种信访制度中，有些地方的人大常委会面临信访数量的增多所采用的一个惯常的措施是增加机构和人员。我们认为，目前的这一做法并不是一种理性的应对措施，并且很有可能会造成机构和人员膨胀。更为关键之处还在于，在人大机关设置专门信访机构的做法本身就是一种跨越了公民个体与代表个体之间的直接联系，而在公民个体与人大机关之间建立起的一种直接联系。这一渠道的建立本身就已经弱化了公民
4、与代表之间的直接联系。长此以往，其结果将是个体代表的作用被不断虚置与弱化，使得人大成为公民表达其利益的直接场所，从而也就越发偏离了代表制的创立本意。 令人遗憾之处还在于，现行人大信访制度在运行过程中的运作方式并没有完全按照代表制度的自身逻辑来进行。人大的信访制度在运作方式上与党政系统的信访工作并无二致。人大常委会主任、副主任和其他领导对某些信访件的重视程度和批示情况将直接决定信访件的办理结果。代表个体在信访工作中的作用微乎其微，公民有事直接找代表或代表主动替（更多精彩文章来自“秘书不求人）公民反映情况的现象极其少见。人大信访机构的设置和信访的具体处理方式也仍然是采用在行政机关适用的科层化的处理
5、方式。各级人大常委会所建立的领导批阅重要信件和定期接访制度、信息报告制度、复信回访制度、催办制度和审查结案制度无不带有浓重的行政色彩。如此而下去的结果是，信访职能的膨胀将导致集体决策的代表机关日益走向行政化和科层化，从而越发背离人民代表大会的工作原那么。也有一些地方为了走出这一困境而通过建立人大代表接待室，在基层轮流接待群众来信来访的制度，来防止人大机关机构和人员的膨胀，强固公民与代表之间的直接联系。人大代表对来访群众所反映的意见、建议，由县（市、区）人大常委会和乡镇人大主席团梳理后，分门别类交由有关的单位和部门处理并负责答复代表，由代表反响给群众。但在具体实施这一制度时，首先会面临兼职代表的
6、时间安排是否能到位的问题，特别是当代表的接待日与其本职工作相冲突之时，很难防止代表的缺席。在人大专职信访机构与代表轮流接待双轨并存的情况下，也极易出现二者之间的职能和权力冲突。还有一个问题是，代表所接待的群众并不一定是来自于他较为熟悉并代表的本选区，在接待和办理的过程中因信息的缺乏和业务的生疏也很难真正发挥代表的应有功能，真正运作整个信访流程的仍然是人大原有的信访机构和人员。 二、人大信访制度的改革出路 代表制政府良性运作的前提条件是公民与代表之间直接而强固的委托代理关系的不断强化。公民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。因此，人大信访制度改革的出路就在于，
7、将公民的利益诉求直接导向人大代表，由人大代表来代表自己的选民而表达和聚合利益，使其按照“人民代表政府人民这种政治运行的顺序进行运作。这一制度设计的长远效果在于，使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作；其短期的优势那么是可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡。 显然的是，我国公民目前还没有在自己的政治行动中完全树立起有事找代表的观念。在这种情况下，过渡性的措施就在于，人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表的来代表信访人处理有
8、关问题，并将结果反响给信访人。这种做法的目的在于，由人大机关来推动公民与代表之间委托代理关系的强化，从而使公民与其代表之间建立起持久而稳固的直接联系，促使公民在今后有诉求时直接将对象指向人大代表，并逐渐在人大系统内部排除表达官民关系的信访制度。其实，我国现行法律中早就设定了人大代表的这一权利和义务。代表法规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民效劳，“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。在现实之中也早已存在公民与代表之间直接联系的萌芽，有的地方的公民已经开
9、始有了遇事找代表的现象，也已经有一些代表在主动为本选区的公民信访提供力所能及的效劳。只要我们的人大机关能持续推动这一渠道的建立的话，这一关系是能够不断加强的。 必须要成认的是，兼职代表制的现实在一定程度上会使人大代表在履行这一职责时会遇到时间、精力和个人权威缺乏的限制。由此我们在现存体制下可以采用的另一过渡性的选择措施是，人大信访机关在收到信访件时仍然寄发给人大代表。人大代表在收到信访件时，可以根据自己的具体情况而做出三种过渡性的选择：个体代表能够通过约见政府官员解决的问题，可以运用个体代表的力量来促使问题的解决；个体代表在个人无力解决的情况下，可以将问题传输给常委会委员（最好是联系本选区或本代表小组的常委会委员），由常委会委员来出面代表公民约见官员、答复代表或选民；遇到重大或普遍性的问题，人大代表还可以通过将问题传输给人大常委会或人民代表大会的方式，由人大会议来解决。 在我国代表制政府的运作过程中，只有良性而有序的政治参与的不断深入，才能使我国的政治体制不断走向健康开展的道路。能否通过理性的制度创新来适应形势下的政治参与，将在很大程度上决定我国政治开展的状况。而通过人大制度中信访制度的改革来畅通民意的传输渠道，理顺人大制度的内外关系，将不失为是一条为理性的改革途径。 第6页 共6页
