1、 年第 期杭州师范大学学报（社会科学版）（）收稿日期：基金项目：国家社会科学基金重大项目“乡村振兴战略背景下多元化乡村治理问题研究”（）的研究成果。作者简介：吕德文，武汉大学社会学院教授、博士生导师，主要从事社会变迁与基层治理研究；吴欢欢，武汉大学博士研究生，主要从事农村问题与基层治理研究；徐裕如，武汉大学硕士研究生。城乡治理研究 基层治理现代化研究专辑半正式治理的现代转型 以宁海“老娘舅人民调解中心”为例吕德文，吴欢欢，徐裕如（武汉大学 社会学院，湖北 武汉）摘 要：在社会转型期，半正式治理仍能发挥积极作用，并随着国家治理现代化进程而实现了现代转型。宁海“老娘舅人民调解中心”的案例提供了一个
2、分析范本。在快速城镇化进程中，地方社会矛盾凸显，地方政府通过吸纳“老娘舅”，既回应了国家治理法治化建设要求，又有效解决了地方社会转型的内生需求。半正式治理发挥作用，主要是双向动员和重置社会机制的结果。老娘舅案例既昭示着启用地方资源的本土化转型路径，也呈现了国家和社会相互融合的积极面向，为我们提供了一种有效的半正式治理现代转型方案。关键词：现代转型；半正式治理；人民调解；国家治理现代化中图分类号：；文章编号：（）文献标志码：一、问题的提出在中华帝制时期，皇权往往止于县一级，并依靠地方精英和宗法组织结构实现地方自治，形塑出“集权的简约治理”样态。其间由国家的正式体系和民间的非正式体系互动胶合而成的
3、“第三领域”发挥着重要作用。这个由地方内生、政府批准的不带薪水的准官员构成的第三领域，依循地方礼治规则调解纠纷，维护地方秩序，实现半正式基层行政。（）由于与治理条件相配适进而形成简约高效的优势，半正式治理成为我国不同历史时期的治理底色。然而随着时代变迁与治理环境的变化，半正式治理传统受到不同程度的冲击。一方面，社会形态从“简单静态”社会向“复杂流动”社会变迁，半正式简约治理所依托的儒家道德认同资源在悄悄流失，底层社会结构在不断松动。另一方面，社会经济形态已经进入到工业甚至后工业时代，生产剩余及剩余提取的便利性大大超过传统小农社会，一些国家政权建设的客观限制条件已被打破，“无为而治”丧失现实基础
4、。这意味着传统社会组织力量在裂解，国家力量持续渗透于社会各方面，而伴随着国家的持续在场，法治建设也在不断增强。近些年来，在国家治理体系和治理能力现代化的推动下，基层治理逐渐走上了规范化轨道。尤其是在监督下乡背景下，基层治理的合规化特征愈发凸显，这势必导致半正式行政方式受到严格约束。在这种背景下，简约治理现代化成为一个严肃的学术命题。已有研究指出，简约治理是破解基层形式主义问题的钥匙，它本身就是乡村治理现代化的应有之义。那么，作为简约治理主要载体的半正式治理传统，如何回应社会转型和国家治理现代化的双重要求，其现代转型的主要机制何在？本文将在已有研究的基础上作出尝试性解答。二、文献综述既有关于半正
5、式治理的研究有两个面向，第一个研究面向是从半正式治理主体的角度出发，重点探讨“第三领域”组织及其运作逻辑。典型如费孝通的“士绅阶层”（），黄宗智的“乡保”“新型乡村学校”“劝学所”和“吏役”等，赵珊的“天津商会”，甚至有的学者认为可以通过乡村建设的形式再造“新乡绅”。事实上，正如黄宗智所言，“国家相对社会经济的控制一定程度上松弛化，两者之间出现更多的搭配、合作、互动，由此扩大了第三领域”（），这在实践领域和研究领域都充满巨大的想象空间。第二个研究面向则抓住半正式治理作为一种治理方式本身所具有的简约特点，探讨“简约治理”的有效性问题。简约治理的核心机制在“当地人治理当地人”，准官员借助权力性质的
6、双重性，实现公私转换和公私互补的治理技术。然而简约治理具有一定的情境性，其在传统社会或者传统资源相对浓郁的乡村还是有效的，但遇到转型期的乡村或者在纯粹城市场域，就有可能失灵，甚至演化成一些地方政府规避政治风险的负面技术。在复杂社会中，简约治理有其局限性，但由于中国超大规模体量和复杂的地缘政治特征，国家权力的组织网络难以完全填补所有空隙，仍然“需要最基本的情感交往空间和自治互助空间”（），这就使得简约治理有其存续的结构性空间。因此，在国家意志积极伸展而几乎不可逆的今天，国家与社会胶合的领域中呈现“柔性控制”的特点。有学者认为，在新的社会形势下，可以集结国家、社会、市场多元力量建构“可控的韧性治理
7、”形态。上述研究从不同侧面对半正式治理进行了有价值的探索 从传统的有效典范到转型期的局限和困境，从当下实际价值的迷失到未来价值复归的期待。然而关于第三领域在社会转型期存续的合理性，以及如何发挥积极功能以回应转型期的治理需求的微观论述却不够充分。本文尝试以宁海“老娘舅人民调解中心”（以下简称“老娘舅”）为例，分析地方社会转型背景下，作为准官员代表的人民调解员“老娘舅”，如何通过人民调解平台以及具体的纠纷调解实践，有效回应行政理性化和地方秩序再生产的双重需求，实现基层有效治理。本文采取质性研究方法。笔者及所在团队于 年 月在浙江宁海县 镇开展了为期 天的田野调查。调查期间，我们对乡镇干部、人民调解
8、员、村干部、村民等进行了无结构和半结构式访谈，并查阅了人民调解中心近五年的调解案件资料，以期理解半正式治理的实践样态。年吕德文，吴欢欢，徐裕如：半正式治理的现代转型 以宁海“老娘舅人民调解中心”为例第 期参见谢小芹半正式治理及其后果 基于纠纷调解及拆迁公司参与的半正式行政分析，西北农林科技大学（社会科学版），年第 期；张紧跟、谢梦迪城市基层简约治理何以失效 以 市 区城市协管为例，中共福建省委党校学报，年第 期。访谈采用“对象姓名首字母缩写年份（年）后两位（）月份（）具体日期当日访谈次序编号”的格式进行编码。三、城镇化进程中的社会矛盾“悬浮”镇依靠家庭作坊和小型工业园离土不离乡，逐渐发育完善的
9、小商品市场不断吸引外来人口的流入，实现了就地工业化和城市化。从 年开始，镇工业园区征地开发进度明显加快，园区等级迅速提档升级，地方社会呈现去村庄化的特征，这在矛盾纠纷方面表现尤其明显。一方面，行政村一级的“第一道防线”功能不断弱化，矛盾溢出村庄；另一方面，由于本外人口频繁流动，本外关系联结增强，出现了很多村外镇内的事务和新型纠纷需要乡镇去解决。随着地方社会在地城镇化进程的加快，以村庄为主体的治理结构渐渐削弱，对乡镇一级回应复杂治理事务能力的要求不断提升，乡镇越来越成为地方治理的关键节点，形成了矛盾“悬浮”现象。（一）村级矛盾上浮在转型期，村庄社会矛盾大量涌现，社会观念的改变、公共性结构的弱化、
10、社会关系的重塑、经济分配格局的调整等，都是矛盾集中触发的原因。按照人民调解的组织体系规定，村组一级都应设有人民调解组织，及时发现、预防扩大、尽早介入、和为导向是基层人民调解设立的初衷。一般而言，村干部兼任人民调解员，而村级组织中也有为村民提供调解服务的职责。而在 镇，却呈现出村干部不敢调、不愿调也不能调，矛盾溢出村庄，上升到乡镇一级的新现象。村干部权威的弱化，使得村干部不敢积极介入村民之间的矛盾纠纷当中。随着村庄人口流动性的逐渐增强，互助性的生产活动和组织性的建设活动也在渐渐弱化。一方面，村庄公共性结构慢慢瓦解，生产权威人物的条件越来越不具备，很多干部上台之前都没有权威，“过去是要我当干部，现
11、在是我要当干部”（），过去的干部在被推举成干部之前因为有了初始权威，上台之后敢管事，并且能够不断从管事当中赢得更多权威，而现在的干部则正好相反，想办法竞选上台后反而不敢拍板、不敢担当。另一方面，村干部原有的各项资源配置性权力和支配性权力（）减少，从而弱化了干部的管事权能。过去村干部垄断了各种签字盖章的特权，尤其是土地管理权力，“这样就能够管得住村民，调解的时候可以发挥大作用，讲话有人听”，“二轮承包之后，村干部没有绝对权力了，征地之后土地也少了”，人们的营生面向越来越向外，“老百姓不用求你”（）。没有权威，限制了村干部的调纠能力。在基层治理结构转型之下，村干部也不愿意向村民提供调纠服务。现在基
12、层治理更偏向发展主义和行政性，工作重心变成了向外争取资源，工作性质转向经营性，村干部更关注资源的争取和落地而非与村民打交道，也就没有动力回应村民的公共品需求。而且正因为项目资源的自上输入，激发了部分经济精英和谋利型干部的竞选意愿，这种被利益动员的干部往往通过利益吸纳村民竞选上台，其与村民所建构的关系是一种私性关系，而非公共性关系，干部不愿做纠纷调解这种吃力不讨好的事，“这次选上了下次不一定选上，好不容易上来，谁愿意去得罪人”（）。还有不少干部是将村干部身份当作自己事业经营的一部分来运作，关心自己事业的发展，而不是主动花费时间为群众服务，“懒得烦，没说两句下了还有点畏难情绪，没有花时间和精力去做
13、，去磨”（）。村庄精英的更替也使得干部的纠纷调解能力下降。现在的村干部多数是中青年人，这一辈干部的经济经营能力较强，过去多在外面发展，对村庄内部诸多隐性知识并不熟悉 生产知识、村规民约、土地政策等，更重要的是没有群众工作的经验和能力。纠纷调解也是一门关系艺术，这种实践性的知识并 年杭州师范大学学报（社会科学版）第 期非朝夕获得，如果没有多年的与群众打交道的经历，调解就不容易让群众满意，“年轻人上去，（老百姓）不卖面子”（）。总之，现在的村干部多数没有动力和能力回应村民纠纷调解的公共服务需求，村民也常常不信任村干部可以秉公说话，这便导致村庄权威弱化，而村庄权威弱化的结果是村级矛盾上浮至乡镇一级。
14、（二）镇域矛盾转型随着经济的发展、社会的变迁，矛盾纠纷类型和纠纷调解主体也出现了新的变化（见表）。表 年 年 镇“老娘舅”人民调解中心案件调解情况纠纷年份家庭纠纷邻里纠纷劳动事故人身损害财物合同交通事故见证其他纠纷 年（）（）（）（）（）（）（）（）（）年（）（）（）（）（）（）（）（）（）年（）（）（）（）（）（）（）（）（）年（）（）（）（）（）（）（）（）（）年（）（）（）（）（）（）（）（）（）注：第一列（）内数字代表当年调解案件总数；其余带（）数字表示当年该类纠纷占比情况；加粗字体表示案件数量变化明显的纠纷类型。从纠纷类型的变化来看，大体分为三个方面：第一，因关系性质的变化产生的纠纷
15、，这是旧有关系中产生的纠纷。过去人们的行为受到集体规则和地方习惯制约，随着社会的发展，亲人之间、邻里之间的情感呈现淡漠化，关系呈现利益化。一是过去不会轻易引起矛盾的事由，现在却可以激发矛盾，比如传统乡村熟人社会里没有姓名权、隐私权、名誉权的概念，村庄舆论可正常发挥作用，而今许多口角纷争甚至人身伤害，却是因为这种熟人之间的相互说道引发的；过去亲朋好友间的借贷不会打欠条，基于相互的信任形成良好信用关系，现在经常出现即便是小额借贷，也有双方为此大打出手的现象。当地从 年开始，人身损害案件由派出所移交“老娘舅”调解，也正是基于这种原因。二是旧有关系中发生纠纷的原因和类型发生变化，比如家庭纠纷由过去的琐
16、事主导变为利益主导；近几年土地开发引致的地价升值，邻里间的宅基地边界纠纷急剧上升。第二，因人口流动、经济往来，以及频繁的本外关系，产生了许多新的矛盾类型，这是新建关系中产生的纠纷。比如各种劳动损害和劳动纠纷、交通事故、经济合同纠纷、土地开发纠纷等。第三，因人们的法治观念增强，在涉及各种经济往来、经济权益界定的事务方面，人们有强烈的公证需求。比如房产的捐赠、租地合同的绑定甚至父子兄弟分家，都会在签订合同、立下字据之后还想找个权威代表做个见证。乡村纠纷生成机制的巨大变化也使得调解纠纷的恰切主体发生改变，乡镇一级越来越成为诸多纠纷的调解主体。首先，当下社会关系呈现淡漠化、利益化的趋势，熟人社会既有信任体系和“权力文化”网络（）遭受冲击，加上土地开发激发人们的利益预期，一方面这些关涉利益理性计算的纠纷，村干部不仅难以轻易调处，甚至容易卷入其中，村民认为村干部以公济私；另一方面，利益边界的清晰分割既需要援引相应的政策法规，还需要调处结果具有一定的法律效力，这都要求调纠主体具有一定公共性、行政性或者司法性身份和相对专业的能力。其次，各种新建关系引致的新增矛盾，往往属于村外镇域性事务，比如工业园区的
