1、大数据治理技术与央地关系的优化 基于信息政治学视角的分析汤峰蓝国瑜*【摘要】央地关系是中国国家治理的重要环节，对治理现代化的实现举足轻重。既有研究着重分析科层体系的相关因素对央地关系优化的影响，却鲜有研究系统考察信息属性的治理工具在此过程中的作用。作为一种全新的信息治理工具，大数据为国家治理带来全新机遇，相关治理技术在中国场景下应用，对央地关系有何影响?其内在作用逻辑是何?基于信息政治学，研究认为，信息不对称难题的存在使中国央地关系长期陷入“一统就死，一放就乱”的困境。而大数据具有获取更多维度、更广泛群体和内容真实信息的优势，理论上能帮助中央政府充分掌握信息、缓解信息不对称局面，从而优化中国的
2、央地关系。大数据治理技术优化央地关系主要通过经济、技术和内容这三条路径。具体作用机制为:一是降低信息获取和运用成本，使缓解信息不对称具有可持续性，推动常态型优化;二是提升信息获取时效性，使克服信息不对称具有技术可行性，推动信息型优化;三是提升信息质量和真实性，使缓解信息不对称在内容上具有实质性，从而有助于从决策内容和质量方面实质地优化央地关系。因此，大数据治理技术发挥作用，有利于央地政府间最终实现良性互动和相互协作的新型关系模式，摆脱以往的循环怪圈。不同于既有文献，论文从信息维度出发，较为系统、深刻地揭示出央地关系内在张力的深层次逻辑，为优化央地关系提供全新的分析视角和理论解释，丰富了对大数据
3、蕴含的相关治理意蕴的认识，同时也为实践中运用大数据技术提供政策启示。【关键词】大数据技术治理央地关系委托代理信息不对称【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674 2486(2023)02 0138 19831公共行政评论20232*汤峰，对外经济贸易大学国际关系学院政治学系讲师;蓝国瑜，清华大学政治学系博士研究生。感谢任剑涛、杨雪冬、苏毓淞、戴康、钱静远等师友在本文写作中给予的宝贵建议与帮助，衷心感谢匿名评审专家以及编辑部中肯的意见。如有纰漏，文责自负。基金项目:对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金资助(22QD10)。一、导言:作为国家治理关键要素的信息信息是国家治理
4、不可或缺的重要内容。21 世纪以来，信息已成为人类社会最为关键的生产要素之一。国际著名杂志 经济学人甚至撰文强调，信息在当前已经超越石油，成为世界上最有价值的资源(Economist，2017)。因而，在当今世界各国的政治运行和国家治理过程中，信息的重要性不言而喻。早在 20世纪 60 年代，卡尔多伊奇(Karl Deutsch)(1963)便旗帜鲜明地指出，信息构成理解全部政治生活最为核心的要素。在很大程度上，信息是现代国家治理的基石，在复杂的治理实践中扮演极为关键的角色。一旦离开信息，国家的有效治理便无从谈起。唯有国家掌握充分的信息，才可能科学决策、做出真正有效的治理行为。根据戴维伊斯顿(
5、2012)的系统论，如果将政治过程理解为有机系统，那么该系统的高效良性运转与功能实现都有赖于信息的传递和反馈。信息无疑是当代最为重要的战略资源，深刻塑造国家治理甚至国际关系的未来走向(Keohane Joseph，1998)。特别是在 21 世纪，信息的重要价值日益凸显，得到政治学等社会科学领域更为广泛的关注，并由此催生出信息政治学这一全新议题和研究领域。具体到科层治理内部环节的中央政府与地方政府的关系(以下简称“央地关系”)，从中央政府的宏观决策部署到地方政府的具体实施都有赖于相关部门掌握充足的信息，治理实践的每个环节均与信息紧密相关。然而，因疆域广阔、治理任务多样以及规模巨大，特别是技术手
6、段滞后，中央政府在及时有效获取真实信息方面面临巨大的挑战。故而，在央地政府间普遍存在信息不对称的难题。诚然，任何类型的官僚制组织几乎都无法避免信息难题的困扰(唐斯，2006;Wriston，1980)。尤其是中国这样面对超大治理规模的国家，央地政府间面临的信息不对称难题自古有之。例如，“杀良冒功”在封建社会屡禁不止;地方政府“欺上瞒下”等行为在古代更是司空见惯，较为典型的案例便是清朝乾隆时期“甘肃巡抚王亶望谎报灾情贪污案”。黄仁宇(1982)提出的“数目字管理”概念，切中肯綮地指出了古代中国在国家治理实践中所面临的信息难题。信息不对称使央地政府间出现张力，危及治理的有效性。所谓“央地关系”，通
7、常指“国家体制中纵向权力与资源配置的基本关系”(景跃进等，2016:185)。931大数据治理技术与央地关系的优化目前，学界尚无研究对信息政治学的概念进行明确界定。本文认为，信息政治学将“信息”视为理解政治生活的关键要素，以政治生活中的“信息”为首要研究对象和分析视角。因而，信息政治学是一门以信息为研究切入点，对林林总总的政治现象及其运行规律进行解释的政治学领域。在 1949 年后的中国，央地关系始终难以摆脱“一统就死，一放就乱”的循环怪圈(杨雪冬，2008;朱旭峰、吴冠生，2018)，在中央集权和地方分权之间呈现出“钟摆效应”。事实上，正因信息难题客观存在，中国的央地关系才时常陷入困局。不仅
8、如此，在当今社会，国家治理的任务日趋繁琐、逐步走向专业化，央地政府间的分工势必倾向精细化，因而对信息的诉求与日俱增。有鉴于此，信息不对称难题将加剧当代中国央地政府间复杂的关系。与此同时，随着大数据时代的到来，国家累积并掌握海量的数据。如果在治理实践中大数据得以广泛运用，能否帮助国家及时掌握相关治理信息、克服央地政府间的信息不对称难题，从而对中国央地关系的优化产生影响?相应地，其具体的作用机制又是什么?为回答上述困惑，基于信息政治学的视角，本文首先回顾了当代中国央地关系的既有解释、指出其存在的困境并揭示出困境产生的深层次原因。其次，对大数据在治国理政方面的优势展开探讨;然后，系统论述了大数据对央
9、地关系优化的影响并阐释其具体的内在作用逻辑。最后，对本文的研究发现、理论和现实意义加以总结，同时还指出了本研究潜在的不足，并展望了未来完善该领域相关议题的可行研究方向。二、当代中国特色的央地关系:主要范式与差异央地关系很早便得到中国实务领域和理论界的关注。尽管学界对中国古代央地关系形成了众多认识，不过大体都承认在制度层面上，秦以前主要采用“分封制”处理央地关系，而秦以后主要实行“郡县制”。中央集权体制构成了中国几千年封建统治的基本底色。然而，1949 年后，中国的央地关系却颇为复杂，该议题得到政治学、公共管理、法学等学科的广泛讨论。既有文献对中国央地关系模式以及运行机制形成丰富的研究成果。譬如
10、，“行为联邦主义”(郑永年，2013)、“晋升锦标赛”(周飞舟，2009;周黎安，2007)、“行政发包制”(周黎安，2014)、“压力型体制”(杨雪冬，2008)、“碎片化权威”(Lieberthal Lampton，1992;Lieberthal Oksenberg，1988)、“上下分治”(曹正汉，2011)等。不难发现，学界有关当代中国央地关系的解释众多且差异较大。尽管如此，相关文献大致上可以归纳为制度主义范式和行为主义范式这两种基本的研究路径。041公共行政评论20232对央地关系中的地方政府层级，学界存在不同的看法。为研究便利，本文将地方政府理解为一般意义上的地方政府，而非具体的省
11、级政府、市级政府或者县乡级政府等。(一)对中国央地关系的基本解释基于制度主义研究范式加之历史传统，通常将 1949 年以后中国的央地关系模式简约为“单一制”或“中央集权体制”。例如，对中国 1978 年以前央地关系的实证研究认为，我国中央政府对地方的政治和经济拥有绝对控制权，借助“命令执行”来 维 持 央 地 关 系，地 方 政 府 仅 是 执 行 中 央 决 策 的 下 属 机 构(Peng，1996)。从 1954 年以来，中国历部宪法的条款都表明，在法理层面上，中国的央地关系具有单一制性质。2018 年修订后的 中华人民共和国宪法明确规定:“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统
12、一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”相对来说，将当代中国的央地关系视为“单一制”是政治学等领域较为传统的认识，在法学界则更为普遍。譬如，考虑到中国香港和澳门此类特别行政区存在，张千帆(2011)用“多元的单一制”来描述中国央地关系。不过，在实践层面上，1949 年以来特别是改革开放后，中国央地关系的具体形态远比法律文本的规定复杂得多(朱旭峰、吴冠生，2018)。若漠视具体实际，仅从规范层面的逻辑演绎将其简约为“中央集权制”，将难以真正把握中国当下复杂的央地关系。例如，部分实证研究便发现，当代中国央地关系的具体实际在许多方面与单一制特征截然不同，这在不同程度上削弱了制度主义路径的解释
13、。周雪光和练宏(2011)关于“当代中国环境政策执行”的研究便指出，“讨价还价现象”在中国政府内部颇为常见。甚至在对中国改革开放前央地关系的相关研究中，同样发现了与制度主义研究路径解释相悖的现象。周飞舟(2009)的研究强调，在 19581960 年间，为了使地方政府能够积极贯彻相关指令，中央不得不频繁更换省级领导人，尤其以 1958 年和 1959 年的省级领导人变动最为频繁。由此可见，既有制度主义研究路径的相关研究难以对中国央地关系在实际治理过程中所呈现出的复杂特征进行合理解释。因此，越来越多的学者试图从实践着手对央地关系展开分析，为理解中国当前的央地关系模式提供了全新思路，在该领域形成了
14、颇有影响力的行为主义解释路径。概括来说，行为主义研究范式认为:尽管在法律层面上中国并非联邦制，不过却具有某些事实上的联邦制特征。基于此，学界产生了关于当代中国央地关系的若干具体解释，代表性观点有“中国式联邦主义”和“碎片化权威主义”等。钱颖一等人用“中国特色的财政联邦主义”来描述中国的央地关系模式。在其看来，正是这种独特的分权方式对地方起到激励作用，形成了“市场保护型的联邦主义”，从而推动中国改革开放取得巨大的发展成就(Montinolaet al，1995;Qian Weingast，1996)。郑永年(2013)强调，中国地方政府的141大数据治理技术与央地关系的优化实权远比联邦制下州和地
15、方政府的实权要大，其将这种央地关系模式概括为“行为联邦制”，通过这种措施，中国科层系统内不同层级政府间的冲突得到有效缓解。而李侃如(Lieberthal)和兰普顿(Lampton)等(1992)用“碎片化权威”来描述当代中国的央地关系。该观点认为，当代中国并非西方学界传统意义上的“权威主义体制”，其政府内部并非铁板一块，而是存在冲突和分歧。因此，地方政府的行为往往未能安全遵照中央的指令。与之相似，许成刚则用“地方分权下的权威主义”来概括我中国央地关系的特征(Xu，2011)。凡此种种，不一而足。(二)既有研究的反思不论是制度主义还是行为主义的解释范式，固有其合理性，不过上述解释都尚存局限。譬如
16、，行为主义研究路径的相关研究未能区分政治和经济领域间存在的差异，甚至将“分权”完全等同于“联邦制”。因此，部分研究尝试将政治和经济分开，将中国的央地关系模式概括为“政治集权下的经济分权”(吴敬琏、刘吉瑞，2012)。迄今为止，学界对当代中国央地关系的描述尚未产生令人完全信服的解释，仍有亟待深化和拓展的学术空间。当然，本文并无意对中国央地关系所形成的观点进行裁定，给出其到底是何的最终结论，而是力图进一步思考学界对中国央地关系认识差异巨大背后的深层次原因。为什么基于当代中国的特定现实，学界却对央地关系产生如此众多甚至差别迥异的观点解释?这固然是因为中国的疆域辽阔、治理任务艰巨以及行政系统复杂，选取不同视角、领域和时段分析可能会得到看似“言之凿凿”却判若云泥的观点。更为关键的原因在于，中国的央地关系并未形成完全稳定的制度化模式，央地关系时刻处于动态调整中(刘承礼，2008)。更具体来说，中国央地关系始终面临难以克服的困境，即“一统就死、一放就乱”的恶性循环怪圈(杨雪冬，2008;朱旭峰、吴冠生，2018)。回顾 1949 年后中国央地关系的实践历程，尽管不同历史阶段其在“集权 分权”的具体程
