1、深化税收管理员制度改革的研究 纵观建国以来的历次税制改革，与之相配套的是税收征管模式的变革，而国家税收管理思路的变迁始终以基层税收专管员制度为依托。伴随着税制改革的征管改革，不管是“征、管、查一体化模式、“征、管、查内别离模式，还是“征、管、查三别离模式，都涵盖着税收专管员制度的变迁。因此，不断深化税收管理员制度改革，对于落实税收政策，标准税收执法，提高税收管理效能，具有十分重要的意义。 一、以税收管理员制度为依托的征管改革历程及其税制背景建国60年来，我国税制改革的开展大致上经历了三个开展阶段：第一个阶段是从新中国成立到1978年，为适应传统的方案经济体制而进行的建立新中国的税收制度、修正、
2、改革、简并税制阶段；第二个阶段是1979年至1993年，为适应有方案的商品经济体制而进行的“两步利改税及对原有税制不断调整的阶段；第三个阶段是1994年后，为适应建立社会主义市场经济体制的要求而进行的全面改革税制阶段。随着各个时期税制结构的变化，我国税收征管模式以及基层的税收管理员制度也在不断地进行着一系列的变革与演进，主要经历四个阶段。第一阶段：“征、管、查一体化管理模式（50年代至80年代中期）。所谓一体化管理，是指固定干部按照区域、行业或性质管理固定工商户的制度。“一员到户，各税统管是其特征。第二阶段：“征管、稽查外别离管理模式（80年中期至90年代中期）。增加税务稽查，从省到市县各级税
3、务机关都成立了税务稽查队，实行“多员进厂，征管、稽查两别离的征管模式，强化了内部约束监督机制。国家税务局于1989年12月下发了关于全国税收征管改革的意见，进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等，税收“征管、稽查两别离的模式在全国全面推广。这一时期基层仍然推行专管员制度，侧重管户。第三阶段：“征、管、查三别离模式（90年代中期至21世纪初期）。1993年1月1日起实施的税收征管法，以及为了适应市场经济的要求，1994年我国对税制进行了重大改革，使税收征管又面临了新的挑战。1995年国家税务总局在北戴河工作会议上提出了“向征管转移、向基层转移的方针，考察和借鉴国际上税收征管的成功
4、经验，并在总结试点经验的根底上，制定了深化征管改革的方案和具体规定，各地逐渐盛行“征、管、查三别离的管理模式。这一时期基层逐渐淡化专管员制度，不断向管事制转变。第四阶段：“以申报纳税和优化效劳为根底，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的现代税收管理模式（近2023年来）。1997年国务院办公厅以国办发1号文件转发了国家税务总局关于深化税收征管改革方案。主要内容概括地讲，就是建立“一个制度，四个体系。一个制度，即建立纳税人自行申报纳税制度；四个体系，即建立以税务机关和社会中介组织相结合的效劳体系、以计算机网络为依托的管理监控体系、人工与计算机结合的稽查体系和以征管功能为主的机构设置体系。3月
5、，国家税务总局公布实施了税收管理员制度（试行）。全国各地以责任区建设为载体，积极落实税收管理员制度，推进管户与管事的结合。 二、当前税收管理员制度存在的问题近年来，各地基层国税机关以责任区建设为载体，以信息化为支撑，积极推行税收管理员制度，既克服了“一员进厂，各税统管偏重管户的弊端，又防止了“集中征收，足不出户偏重管事的倾向，有效地促进了管户与管事的结合，大大提高了征管效能。但是，随着实践的开展，基层在贯彻落实税收管理员制度的过程中出现了一些新情况、新问题。 1、权责不明晰，税收责任区架构下的保姆式管理员名义上“什么都管但事实上“什么都管不住。3月国税总局下发的税收管理员制度（试行），明确规定
6、了税收管理员六大项工作职责，涵盖了从纳税人办证、巡查、税种鉴定、资格认定、发票领购、优惠资风格查、纳税评估、注销调查、税法宣传、财务辅导等诸多范围，但随着经济的快速开展，税收管理员管辖的户数越来越多，面对诸多纳税人的不同情况，税收管理员既要管户，又要管事，成为各个税收收管理责任区的“全职保姆，形成“分片包区，各税统管的新模式。在各自的责任区内，税收管理员名义上什么都管，但事实上什么也管不住。一方面，随着社会经济的开展，管户的不断增加，人手缺乏的客观矛盾越来越突出，加之税收管理员的年龄、知识、阅历、业务水平等参差不齐，税收管理员的业务素质普遍跟不上现代税收征管要求的主观矛盾逐渐显现，各个责任区的
7、税收征管质态千差万别。另一方面，税收管理员一般要将大量的精力集中到了催报催缴、户籍巡查、资格认定等日常税收征管业务中，而对偷逃税的风险点主动发现不够，积极应对缺乏，成效不太明显，难以把握税收征管的重点、难点。 2、征纳不对称，新形势下的“优化效劳难掩“办税难的为难。现行的税收管理员制度下，纳税人最流行的口头禅是“有事就找专管员。纳税人无论大事小事，都去找自己的税收管理员，而税收管理员面对的是责任区内众多的纳税人，巡查、调查任务繁忙，不可能天天呆在办公室，“两不遇现象是家常便饭。一方面，各层各级不断强调优化效劳，提高办税效能；另一方面，又要求强化责任，预防执法风险。于是，办证的核查、购票的审批、
8、资格的认定，事事都要专管员签字担责任。在这种模式下，办税效劳厅要等专管员签署意见才能办理相关事宜，实质上是在按照税收管理员的指令开展工作，难以形成办税效劳独立运作机制，这样，既浪费了纳税人的时间，又造成了税务机关办税效劳效率低下。纳税人事事要找专管员，而找不到专管员是常事，于是“多头跑，来回跑难以防止。专管员也整天忙得团团转，明明知道纳税人办税难，但就是难除病根。 3、信息不共享，税源管理工作缺乏专业性，难以形成合力。近年来，基层对税收管理员制度的推行，建立在税收管理责任区划分的根底之上，往往一个责任区明确一个税收管理员。基层分局将所有征管的力量投入到各责任区内，在各责任区内，税收管理员往往仅
9、专注于本责任区的管理，工作相对独立，仅对本责任区的情况较为熟悉，而缺乏对整个辖区内税收情况的了解和掌握，分局的税收征管力量难以形成合力。各个税收管理员工作经验的积累建立在本责任区的根底之上，而各责任区内纳税人类型、核算水平、纳税意识的不同差异，带来了税收管理员视野不宽，业务知识掌握得不全面，专业性不强等问题。同时，各级对税收管理责任区内的征管质量的考核，主要以机内信息为主，而这些信息是由纳税人主动提供的，对于票货不符、销售不开票、虚列进项等重要的机外信息，难以捕捉。只有在上级组织的执法检查、专项检查等活动时才能发现局部申报不实、逃偷骗税、漏征漏管等重大涉税风险。随着经济的不断开展，税源管理的专
10、业性要求越来越高，各种复杂的税收问题在责任区内无法得到解决，迫切需要在税源管理工作中建立一支跨行业、跨责任区骨干团队，来应对日益复杂的税收风险。 4、监管难到位，廉政建设虽然长抓不懈但“吃拿卡要报等不正之风仍屡禁不止。税收管理员负责责任区内纳税人全部的税收征管工作，工作具有相对的独立性，很多事情都是自己“说了算。由于税收业务的专业性较强，廉政监察部门很难对税收管理员的具体工作进行监督和考评。极少数挡不住诱惑、过不了金钱关、私心较重的税收管理员将自己的管辖的责任区视为“自留地，在管片内借行使职权为名“吃拿卡要报，严重损坏了税务机关的形象。而纳税人出于人情世故，加之有求于人，往往顺水推舟，对于请专
11、管员吃顿饭、报点票也就睁一只眼闭一只眼。还有一些纳税人，本身就打着偷漏税的算盘，于是想方设法去拉拢、腐蚀税收管理员，一些意志薄弱的很快丢了原那么，失去警觉，使纳税人的偷逃税行为失去有效监管。 三、深化税收管理员制度改革的试点实践针对现行税收管理员制度运行中出现的新情况和新问题，我们市国税局进行了深入的调研和思考，总结多年来税收管理员改革的经验，借助信息支撑，以“双层架构、团队管理为主要内容，自年初开始深化税收管理员制度的改革试点。 1、整合办税事项，完善“闭环运行。为纳税人提供优质、高效、便捷的办税效劳，是税务机关的重要职责，而实现纳税人办税“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件的闭环运行，
12、那么是“双层架构、团队管理的前提。为了实现这一目标，我们将各类办税效劳资源整合到办税效劳厅，发挥资源的聚合效应，构建以办税效劳厅为枢纽、以流程为导向的办税效劳运行机制，为纳税人提供最简程序、最短路径、最少环节、公开透明、便捷高效的办税效劳。我们将现有税收征管161项业务的受理全部前移到办税效劳厅，实行集中受理，并进行系统分类梳理，按照受理即办、受理转审批、受理转调查转审批三种类型建立工作流。这样就实现了外部业务流程征纳双方单点交互，其他业务流程全部内化，岗位、部门之间以信息流为载体，环环相扣的闭环运作。这种闭环运行方式使纳税人所有涉事项直接到办税大厅申办，窗口受理，能当场办结的当场出件，不能当
13、场办结的事项限期办结出件，纳税人直接回家等批复，彻底打破纳税人事无巨细要找管理员的传统模式，真正享受到“一站式的效劳，为“双层架构、团队管理模式的推行奠定了重要的根底。 2、实施分类管理，搭建“双层架构。对全职能、保姆式的税收管理员队伍重新分类管理，按照税源根底管理岗和税源风险应对岗，在责任区搭建双层架构体系。一方面，夯实日常根底。对纳税人依申请流转到管理岗的日常根底事项，按工程进行归类管理，改变过去分片管户的模式。主要内容有：录入维护等根底性工作、根底性工作调查事项、户籍巡查、催报催缴、简单违章处分、出口退税、个体税收管理、税法宣传咨询及相关报表填报等。另一方面，强化税源风险管理。即实施管事
14、的管理员不以特定的纳税户为具体管辖对象，主要承担税收分析、税源监控、纳税评估等工作。其中：税收分析主要包括税收收入情况分析、重点税源分析、主要行业税负分析等。税源监控主要包括税款申报异常情况的监控、各税种关联性指标的分析监控、发票领购及使用异常情况的监控、行业性涉税风险点的监控等。纳税评估主要包括重点行业评估、多税种联评、主要行业管理指南的编写、税收审计和反避税等工作事项。 3、优化资源配置，推进“团队管理。我们着力打破在税源管理中由税收管理员单兵作战的格局，积极推行市局管理团队与分局管理团队、责任区税源管理团队与根底管理团队紧密结合、高效运转的团队管理模式。市局管理团队由计统、税政、征管等部
15、门组成，主要负责确定税收风险范围，提出风险指标、风险级次及其应对措施等建议。基层分局管理团队主要根据市局确定的风险范围、风险建议，有针对性地组织风险应对。责任区根底管理团队既要做好日常流程处理，也要根据市局根底管理监控结果，落实整改措施。责任区税源管理团队按照市局确定的风险范围，结合本单位重点风险行业或企业，创造性开展风险识别与排序，将风险点有的放矢地落实到具体纳税人，制定应对方案，开展应对处理。在应对处理中综合运用纳税辅导、风险提醒、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、反避税、稽查等递进措施，促使纳税人提高纳税遵从度，提升整体税源管理质量。此外，市局管理团队还负责基层税源管理团队和根底管理团
16、队工作的监控，定期发布监控报告；对普遍存在的、反复出现的问题，组织相关部门进行原因会商，提出整改措施。通过市局管理团队与分局管理团队，责任区税源管理团队与根底管理团队的有机联合，有效提高了团队管理的效率。 四、深化税收管理制度改革的初步成效通过实施“双层架构、团队管理税收管理员制度改革，有效克服原有税收管理员制度的各种缺乏，税源管理质态显著提高。 1、实现人性化管理，加强了队伍建设。我们将税源管理、根底信息管理和资料管理适度别离，并相应优化组合人力资源配置，很大程度上缓解了队伍年龄老化、业务参差不齐带来的种种矛盾，发挥了每个干部的特长，形成了人人有事做，事事有人做的良好格局。在此根底上，将业务骨干从繁杂的日常事务管理中解放出来，集中到税源风险管理上，突出工作重点，形成优势兵力，解决重大税源风险管理难题。在充分挖掘每一个干部潜能的同时，有效地防范了廉政风险
