1、论行政诉讼制度的完善与开展 【内容提要】现行行政诉讼法已远不能适应现实需要，其修改势在必行。行政诉讼法的修订目标是解决行政诉讼实践中存在的问题、实现人权公约的承诺、满足入世的要求及扩充行政诉讼的功能。在具体制度上，应从诉讼类型、受案范围、审级制度、当事人制度、审理程序、庭审方式、审理标准、证据规那么至判决制度等方面进行全面修改。此外，对行政诉讼法的修订还需要关注制度的外围环境和配套制度的建立健全。 1989年行政诉讼法的制定是我国民主进程的一个重要里程碑。但行政诉讼制度并非源自我国外乡文化，而是对西方制度的移植，因此在行政诉讼法实施的十多年中，遭遇了比其他法律更为严重的问题。这里既有行政诉讼法
2、条文之外的制度、文化原因；也有行政诉讼法自身规定的缺乏。随着我国的入世，行政诉讼法规定的欠缺愈加突出，因此，对行政诉讼法的修订已势在必行。行政诉讼法的修改是一庞大工程，需要全方位的研究论证。本文将从行政诉讼法修订的目标、行政诉讼具体制度的完善以及行政诉讼法修订要注意的问题等方面进行探讨。 一、行政诉讼法的修订目标 按照什么思路来修订行政诉讼法，直接影响到行政诉讼制度的开展。行政诉讼法的修订目标既不能过于理想，也不能太迁就现实。目标过高，难于实现；目标太低，将失去修订的意义。我们认为，行政诉讼法的修订至少要实现以下四个目标： 1.解决行政诉讼实践中存在的问题 现行行政诉讼法存在许多问题。如受案范
3、围方面，不仅受案范围过窄，而且法律规定不清晰。行政诉讼法第2条规定具体行政行为具有可诉性，但究竟何为具体行政行为，没有界定。虽然最高人民法院在有关的司法解释中拓展了行政诉讼的受案范围，但仍有许多模糊地方，如事实行为是否可诉，证明行为是否可诉，纯程序性的行为是否可诉等，都不十分清楚。实践中，由于法律规定的局限，导致大量行政争议案件无法进入行政诉讼程序，行政诉讼制度的功能得不到充分发挥。再如行政诉讼中的原告资格，审查标准，裁判制度等都有许多缺乏。另外，现行的行政诉讼仅限于对国家行政的监督，而将其他的公共行政（注：公共行政是指对公共事务的管理。国家行政只是公共行政的根底局部，此外，在我国还有大量的公
4、共机构承担公共管理的职能，如国立大学、行政组织、社区组织等。在我国，由于公共行政不兴旺，人们常把公共行政等同于国家行政，是对公共行政的片面理解。）排除在监督之外，这一范围的局限也值得人们检讨。 修订行政诉讼法，就是要解决行政诉讼实践中存在的各种问题。当然，这些问题不仅源于法律规定的不完善，还有许多法律条文之外的原因。但但凡通过立法能解决的，要尽可能在修订法律条文时解决。 2.实现人权公约的承诺 中国签署的两个人权公约公民权利和政治权利国际公约和经济、社会、文化权利国际公约，（注：中国于1997年2023月27日签署经济、社会、文化权利国际公约，于1998年2023月5日签署公民权利和政治权利国
5、际公约。）规定缔约国应保障个人的生命权、人身自由权、迁徙选择住所权、自决权、工作权、受教育权等。而我国现行行政诉讼主要限于对人身权和财产权的保护，行政诉讼对其他权利的保护有很大局限。有权利必有救济，中国保障人权的措施应在司法救济途径中表达，但凡法律法规和签署的国际公约中规定的权利，都属于行政诉讼的保护范围。因此，行政诉讼法的修订要尽可能符合人权公约的承诺。 3.满足入世的要求 中国入世议定书中对司法审查制度的承诺与行政诉讼法的修订直接相关。其承诺主要包括以下几项：第一，受到司法审查的行政行为是指执行涉及wto事项的法律、法规、有普遍约束力的司法判决和行政决定的全部行政行为；第二，受司法审查的行
6、政行为种类包括进出口许可证、审批和配额的获得和发放，以及任何在wto协定范围内的其他措施；第三，执行知识产权协定和效劳贸易总协定的行政行为也属于司法审查的范围；第四，审查程序应当包括给予当事人最后上诉至司法机构的时机，即司法最终原那么；第五，受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业有权提起上诉；第六，审查机构独立于行政机关，且成员国可以通过其本国政府直接在wto争端解决机构寻求救济。（注：参见中国入世议定书及于安行政法是中国履行wto义务的核心法律机制，载政法论坛2022年第1期。） 4.扩充行政诉讼制度的功能 行政诉讼制度不仅是保障相对人权利的救济手段，还承担着维护公法秩序的重要功能。通常
7、情况下，当行政机关的行为侵犯特定相对人的利益时，受影响的相对人可以提起行政诉讼。但在有些情况下，行政机关的行为并不造成对特定相对人利益的损害，而是对一国的公法秩序和公共利益有不利影响。传统的行政诉讼功能单一性把诉权仅赋予了受影响的特定相对人，使公共利益受损时缺少启动主体，造成公共利益受损时无从救济的局面。我国现行行政诉讼制度功能单一不仅表现在公 益诉讼、监督诉讼没有确立，执行诉讼（注。我国目前还没有建立完整意义上的执行诉讼，对生效行政行为的执行是通过非诉的方式完成的。）也极不健全。因此，有必要将行政诉讼制度的功能从保障公民权利的单一性，扩充至不仅对相对人权利提供救济，也维护公共利益，保障公法秩
8、序的安定。而且，从法治兴旺国家的经验来看，将涉及公共利益纳入司法的保护范围是不可逆转的世界潮流。修订行政诉讼法，要在可行的根底上，尽可能地扩充行政诉讼制度的功能。 二、行政诉讼法具体制度的完善 在行政诉讼中，有许多方面需要完善与 开展。主要有以下几个方面。 （一）拓展行政诉讼类型 我国现行行政诉讼的类型单一，限于对相对人的救济。虽有撤销、变更、履行、确认、赔偿诉讼和非诉执行等种类的划分，但主要是以判决种类为依据，并没有超出对相对人救济的范畴。笔者认为，我国行政诉讼类型应以行政诉讼两大功能为标准，除个人救济诉讼外，还应增加公法秩序诉讼。 1.个人救济诉讼 个人救济诉讼是为个人及其延伸组织合法权益
9、提供救济的诉讼类型，其根据行政争议的性质、诉讼标的、法院的审理规那么和方式等又可分为以下两类： （1）行政行为诉讼。这里仅指对行政行为（注：我国目前对行政行为的认识很不一致，这里的行政行为从狭义理解，仅指行政机关或公法机构单方面作出的影响相对人权利义务的有法律效果的行为。不包括事实行为和抽象行政行为，也不包括行政合同行为。）不服引起的诉讼。其诉讼标的仅仅是单方行政行为，不包括民事权益或行政合同权益。法院在审理这类案件时要严格遵循行政诉讼的特殊审理规那么，举证责任一般由被告承担，且法院的司法权受到较为严格的限制。根据诉讼请求的不同，行政行为诉讼可作如下细分： 第一，撤销之诉。撤销之诉指原告认为行
10、政行为违法诉请法院撤销的诉讼。撤销之诉的标的应限定在直接对相对人权益进行处理的行为，不包括行政裁决等行为。 第二，变更之诉。变更之诉是原告请求法院对行政行为予以变更的诉讼。变更之诉中，法院行使完全的审判权，可以直接改变原行政行为。我国的变更之诉应从显失公正的行政处分扩展至一切影响公民人身自由权及重大财产权的行为。 第三，履行之诉。履行之诉是原告请求法院责令行政机关履行法定职责的诉讼。我国履行之诉存在的主要问题是其履行判决的明确程度，是仅要求履行义务还是明确如何履行义务。从保护相对人及节约司法资源考虑，法院应根据行政机关或其他公共机构在具体案件中享有自由裁量权的大小，规定履行的具体要求。 第四，
11、确认之诉。确认之诉是原告请求法院确认行为违法或无效的诉讼。确认之诉仅存在于行政行为无效，或行政行为违法但不可撤销或撤销已无意义的情况。 第五，禁止令之诉。禁止令之诉是英国行政法中普通救济诉讼中的令状请求之一，主要用来阻止、禁止或停止行政机关某种违法的命令，也可用来阻止行政机关拟将越权的行为2（p.237）。从保护相对人合法权益的角度考虑，有必要增加禁止令之诉。 （2）非行政行为诉讼 非行政行为诉讼相对于行政行为诉讼而言，其诉讼标的并不在于行政行为，而是行政行为影响的民事权益或其他权益。法院在审理非行政行为诉讼时不必完全拘泥于行政诉讼特殊的审理规那么，可局部适用行政诉讼的规那么，局部适用民事诉讼
12、的规那么。非行政行为诉讼主要存在以下四类： 第一，当事人诉讼。当事人诉讼是日本行政诉讼中特有的诉讼类型，指关于确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，是以该法律关系的一方当事人作被告以及有关公法上法律关系的诉讼。3（p.255）日本的当事人诉讼对我国解决行政裁决案件有借鉴意义。我国应增设当事人诉讼，以民事法律关系的另一方当事人为被告，裁决主体作为特殊身份的人参加诉讼。法院既要解决民事争议，适用民事诉讼程序，也要一并解决裁决行为的合法性问题。 第二，行政合同诉讼。法院在审理行政合同案件时，对行政合同中公权力局部的审查要适用行政诉讼的特殊规那么，如行政合同缔结程序的合法性，行政机关单方面中
13、止合同的理由等，但合同的履行等方面应适用民事诉讼的程序和规那么。 第三，事实行为诉讼。事实行为虽然不直接改变当事人的权利义务，对当事人也不具有法律上的约束力，但事实行为违法也会侵害相对人的合法权益。对事实行为的合法性，也可纳入法院的监督范围。对事实行为，主要适用确认判决。 第四，行政赔偿诉讼。行政赔偿诉讼的特点是适用对象广泛，不仅包括行政行为侵权，还包括事实行为侵权。（注：我国国家赔偿法第3条已规定行政赔偿的范围包括局部事实行为。）行政赔偿诉讼作为非行政行为诉讼的一种，在涉及赔偿问题时也适用类似民事诉讼的程序。 2.公法秩序诉讼 这类诉讼的功能是保障公法秩序的安定。在我国主要包括以下两类： （
14、1）公益诉讼 公益诉讼的增设是维护公共利益和公法秩序的必然要求。考虑到我国公民诉权意识薄弱，公民个人不具有与行政机关抗衡的实力，公益诉讼的启动主体应由检察院代表国家提起行政公诉，在检察院不作为的情形下，可由普通公民提起民众诉讼。（注：民众诉讼是日本行政诉讼的类型之一，指以选举人资格或其他与自己无法律上利益关系资格提起，请求纠正国家或公共团体机关的违法行为的诉讼。）至于行业组织、利益团体能否成为公益诉讼的原告，需要进一步研究。 （2）执行诉讼 我国的强制执行权由法院和行政机关分享，且以申请法院执行为原那么，行政机关自行执行为例外，在实践中存在大量的非诉执行案件行政机关对生效具体行政行为申请法院执
15、行。笔者认为应设立执行诉讼，作为独立的诉讼类型，专门受理行政机关申请执行生效行政行为的案件，法院对执行诉讼案件进行实质性审查，这既可防止法院地位不中立之嫌，又能很好地保障相对人的合法权益。 （二）扩大受案范围 受案范围过窄是行政诉讼法最为突出的问题，也是学者们讨论的重心。行政诉讼的受案范围需要扩大，这在学界和实务界已达成共识，问题在于作多大程度的扩展。从理想的角度看，行政诉讼的受案范围越宽，越有利于对相对人权利的保护，但受案范围的设定必须考虑各种制约因素，如法院的能力，包括法院的地位、法官的素质和权力，社会对法院的认可程度等；行政诉讼外其他救济渠道的兴旺与否；公民的权利意识和社会的需求；入世的承诺；判例法的作用和违宪审查制度的完备程度等。 综合上述各种因素，行政诉讼的受案范围可扩展到局部抽象行政行为、局部内部行政行为、事实行为、证明行为、局部纯程序性的行为、公共机构的行为以及入世承诺中有关国际贸易方面的行为等。在规定方式上，可采用概括加排除的做法。除了应排除的行为不可诉外，原那么上所有的行政行为都具有可诉性。 （三）改革审级制度 我国的审级和审判组织设置不科学，一是一审法院级别过低，二是二审终审不尽合理，难以摆脱地方干预。世界上大多数国家
