1、德州市深度融入黄河国家战略法治保障的路径徐丽红（德州学院法学院，山东德州 ）摘要：德州市深度融入黄河流域生态治理，推动经济高质量发展，需要法治的保驾护航。加强 黄河保护法的执行，增强依法治理黄河流域生态保护和高质量发展的能力。法院系统建构黄河生态专门法庭，专门审理涉及黄河流域生态保护与高质量发展的案件，检察机关通过坚持“流域”保护观念，强化一体化办案思路，树立监督、综治、修复三位一体的办案方式，能动履职，完善黄河流域生态环境保护监督体系，畅通监督渠道，以调动人民群众参与保卫黄河、发展经济的积极性。关键词：黄河流域生态保护和高质量发展；黄河生态法庭；法治保障中图分类号：文献标识码：文章编号：（）
2、收稿日期：基金项目：年 山 东 省 平 安 山 东 建 设 专 项“黄 河 流 域 生 态 保 护 和 高 质 量 发 展 法 治 保 障 的 山 东 经 验 研 究（）”；德州学院人文社科专项“德州市对黄河流域生态保护和高质量发展联动与协同治理探究”（）。作者简介：徐丽红（），女，山西长子人，副教授，博士，主要从事经济法学、劳动与社会保障法学研究。年 月日中共中央、国务院印发了 黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要（以下简称为 纲要），黄河流域生态保护和高质量发展正式上升为国家战略（以下简称为黄河国家战略），黄河战略是继长江战略之后提出的又一大河战略，标志着国家“江河战略”的正式确立。年 月
3、 日，习近平总书记到东营市视察黄河三角洲生态高效保护区（以下简称黄三角）的发展情况，并在济南做出“咬定目标、脚踏实地、埋头苦干、久久为功”的重要指示，这是习近平总书记用频密的脚步、历史的眼光和从时代的高度，对黄河流域的发展做出的科学诊断，蕴含着我国大江大河治理和促进区域经济、社会、文明高质量发展的智慧。德州市作为山东省沿黄区域和黄三角经济区的发展区域，在落实黄河国家战略上发挥的优势如何，有哪些短板需要补齐，值得进一步研究。一、德州市深度融入黄河国家战略的现状（一）德州深度融入黄河国家战略的地理优势德州是山东省的北大门，北京的南大门，位于黄河下游冲积平原左岸，京杭大运河、京沪高铁穿城而过，自古便
4、有“神京门户”“九达天衢”的美誉。年 月日，国务院通过了 黄河三角洲高效生态经济区发展规划，德州市的乐陵县与庆云县被划入其中。年 月日，纲要 通过，德州市正式融入到黄河国家战略中。（二）坚定黄河国家战略“第一议题”站位在落实黄河国家战略上，德州市始终“走在前列”。德州市委市政府印发 关于深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神扎实推动黄河流域生态保护和高质量发展的决定，并制定了 德州市黄河流域生态保护和高质量发展实施规划，主动融入到黄河国家战略中。截至 年底，完成 个重点项目 亿元的投资。齐河入选国家生态文明建设示范区、山东省生态文明十强县，成为黄河流域建设的示范县。在落实黄河国家战略上，德州市始
5、终“开辟新局”。为创建更佳的法治保障环境，德州市率先在全国打造“上风上水上齐河”的沿黄特色镇建设，将黄河河务局设置在沿黄的齐河县，又在黄河河务局设置德州市中级人民法院环资巡回法庭和德州市检察院巡回检察工作室，以便联动开展涉及黄河流域案件的专门审理和专职监督工作。年，齐河县人民法院大胆创新，设立黄河生态城法庭，旨在打造专门审理涉及黄河流域案件的法庭。齐河县人民法院联合县工商联，设立庭前调解室，创新多元调解方式，给企业创造优良的营商环境。治理生态与发展经济的同时，德州市政府还注重黄河文化建设，如在齐河建立劳动精神、劳模精神和工匠精神馆，打造文化高地；建立黄河博物馆，弘扬黄河文化；建立红心广场，增强
6、爱国主义教育。在落实黄河国家战略上，德州市始终“干在实处”。齐河县制定了 中共齐河县委关于深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神扎实推动黄河流域生态保护和高质量发展的决定 齐河县政法系统服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作实施方案 齐河县政法系统服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作台账，因地制宜将黄河国家战略落到实处。（三）颁布了黄河战略生态保护的地方政府规章 完善大气地方立法。年月通过的 德州市大气污染防治管理规定 是德州市首部政府规章；年月批准的 德州市扬尘污染防治条例是山东省首部扬尘污染防治专业性法规。年月通过的 德州市烟花爆竹燃放管理条例，旨在打赢蓝天保卫战。年 月 日德州市人民
7、政府修改 德州市大气污染防治管理规定，以贯彻落实习近平总书记对生态文明和生态环境保护提出的更高要求。完善水污染治理立法。德州市印发 关于深入推进农村生态环境保护工作的通知 关于加快推进农村生活污水治理工作的通知，组织指导德州各县市区编制 县域农村生活污水治理实施方案，形成一县一方案，以加快农村生活污水治理进度；出台 年度水污染防治工作调度通报评分细则，对各县（市、区）实行月调度、月通报、月考核、月排名，对连续排名靠后的县（市、区）预警、约谈，以真正把工作做细做实。深化依法行政。德州市县（市、区）及各行政部门成立推进黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，制定 关于印发进一步建立完善黄河流域生态保
8、护和高质量发展统筹推进机制意见的通知 德州市黄河流域生态保护和高质量发展实施，规划出台 德州市各级党委、政府及有关部门环境保护工作职责（试行），将环保法定职责进一步明晰化、清单化、台账化。借力德州市委党校，对领导干部尤其是新任县（市、区）长开展环保工作专题培训。（四）提升了法治保障职能 创新涉及黄河案件的审判模式。德州市两级法院践行“两山”理念，审结环境资源案件 件，探索适用“补植复绿”“限期修复”“劳务代偿”等责任承担方式，促进生态环境多元修复。德州市中级人民法院与黄河河务局签订保护黄河流域生态环境协作意见，德州市两级法院在山东省率先实现环资审判机构全覆盖。德城区人民法院审结的贾某非法出售珍
9、贵、濒危野生动物案，入选“山东省环资审判十大典型案例”；乐陵市人民法院审结了山东省首例涉野生动物资源保护公益诉讼案。在审判方式的改革上，涉及黄河流域的案件经历了由普通法院的普通法庭到环资法庭再到黄河生态法庭审理的过程。年月，德州市中级人民法院成立环境资源审判领导小组；年月，成立环境资源审判团队，实行相 对 集中的 民 事、刑事 和行 政 类“三 合 一”。年月，德州市两级法院以法官联席会议为载体，在山东省率先完成覆盖全市的环境资源“三合一”审判机制建设；年月，经德州市编办批复，德州市中级人民法院党组决定设立独立编制的环境资源审判庭，实行“三合一”集中和专门审理。但涉及黄河流域的案件，只能作为环
10、境资源类案件交由环资庭这种普通法院的普通法庭审理。黄河国家战略发布后，德州市中级人民法院在齐河县黄河河务局成立了环境资源审判巡回法庭等家巡回法庭，标志着涉及黄河流域案件又向专门化审理迈出了实质性的一大步。年初设立的黄河生态城法庭，集中管辖和专门审理德州市区域内涉及黄河流域“三合一”案件，从审判人员、审理方式、审判职能等层面向专门化和专业化无限靠近。用法律护航黄河流域民生民利。德州市检察机关把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态，年共受理公益诉讼案件线索 件，制发诉前检察建议 件，督促治理被污染水土面积 万多平方米，清理被非法占用河道 公里，清理生活垃圾、固体废物 吨，追缴行政处罚罚款、国有土地
11、出让金等 万元。其中，齐河县人民检察院通过诉前检察建议，督促有关部门清除黄河滩涂内垃圾废物 余立方米，恢复治理被污染水面 余平方米，该案被评为黄河生态环境保护典型案例。庆云县人民检察院诉水资源主管部门怠于履职案，入选全国检察公益诉讼十大典型 案 例。年，德州市检察机关办了三大实事。一是聚焦黄河流域大量桥梁年久失修影响道路交通安全问题制定 德州市检察机关危废桥梁安全公益诉讼专项监督活动实施方案 办理危废桥梁公益诉讼案件工作指引，开展危废桥梁安全专项监督活动。截至 年月底，德州市检察机关共摸排公益诉讼案件线德州学院学报 第 卷索 件，立案 件，制发 件行政公益诉讼诉前检察建议，余座危废桥梁得到维修
12、或重建，有效保障了人民群众出行安全。二是通过办理国有土地领域公益诉讼案件，助推黄河沿岸生态环境治理。德州黄河河务局一处闲置营房影响了黄河流域风景，为此德州市人民检察院一方面向德州黄河河务局制发诉前检察建议，要求其依法履行对该块土地的管理职责；另一方面，齐河县人民检察院运用一体化办案机制，采用磋商、圆桌会议的方式与黄河河务局积极进行沟通，协助其进行修复整理。禹城市人民检察院对刘某军等人涉嫌污染环境案提起刑事附带民事公益诉讼，被告人承担刑事责任，交付生态损害赔偿金，并对倾倒、掩埋的危险废物进行无害化处理。三是全力保障黄河流域文化传承与保护。德州市检察机关利用黄河国家战略、大运河全线水系贯通的有利契
13、机，充分发挥检察职能，全力做好历史文物文化保护工作。针对在唐城墙周边修筑建筑物的情况，陵城区人民检察院及时向文旅部门提出检察建议，拆除建筑物并进行修复，实现对文物古迹的保护和传承。建立了法院牵头的多元治理机制。积极推动构建环境资源保护多元共治机制，促进形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代化环境治理体系。德州市中级人民法院与市发改委等部门会签了 德州市生态环境损害赔偿制度改革实施方案，与市生态环境局等部门共同制定 德州市人民政府关于统筹推进生态环境保护与经济高质量发展的意见，与德州市黄河河务局签订 关于保护黄河流域生态环境及服务经济高质量发展协作意见；齐河县人民法院会同齐河
14、县人民检察院、齐河黄河河务局、德州市生态环境局齐河分局会签 服务保障黄河流域（齐河）生态保护与高质量发展协作意见，建立起法院牵头的联动机制。建立了检察机关牵头的联动机制。一是制定专门的联动工作方案。德州市人民检察院印发 德州市检察机关发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展实施方案，明确工作内容、具体措施、标准时限，跟踪问效。各基层检察院结合本地实际情况，与水务、市场监管、自然资源等部门就服务保障黄河流域生态保护和高质量发展建立了协作配合机制。二是加强联动理论研究。组织召开黄河流域生态保护和高质量发展理论研讨会，邀请山东省人民检察院及山东黄河河务局、市水利、河务等行政机关负责人，与专家
15、学者进行研讨交流，为检察机关与相关行政机关携手服务保障黄河流域生态保护和高质量发展提供了意见与建议。三是推动与政府机关的协同共治。德州市人民检察院与德州黄河河务局、漳卫南运河德州河务局、德州市水利局共同会签了 关于黄河流域生态保护和高质量发展建立“流域保护发展行政执法检察保障”工作机制的指导意见 等，建立起检察院牵头的联动机制。二、德州市深度融入黄河国家战略法治保障的不足（一）联动协同机制不够深入区域融入的主动性不够。非沿黄区域不够重视，行动较少。黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，旨在促进沿岸地区的高质量发展，因此，沿黄所有的省市区，都应在黄河重大国家战略中寻找到连接点，德州市的非沿黄县域
16、，也应积极融入进来，共同推动德州市深度融入黄河国家战略的措施落地。法院审判的专门化程度不够。法院构建的专门审理黄河流域案件的法庭本质上依然是环境资源法庭，涉及黄河流域的案件依然是在环境资源法庭或者环境资源巡回法庭审理，即便是齐河县人民法院成立了黄河生态城法庭，对涉及黄河流域保护的案件比较重视，但专门化程度还需加强。检察机关在黄河流域生态保护与高质量发展履行职责方面还存在四大检察融合发展深入不够、介入的案件规模及影响力不够、工作机制适用范围深入不够，检察公益诉讼介入黄河国家战略深入度不够、检察机关职能发挥的能动性还不够等问题。政府各机关的协同程度有待深入。环保局、国土资源局、农业局、林业局各有职责范围，但黄河流域的生态保护和高质量发展需要协同治理，统筹治理，因此各行政机关应进行深入联动。目前虽有联动，但联动的方式及途径，联动的范围及层面等都在进一步地探索中，为此，既需要政府层面的统一调配，也需要各部门之间进一步探讨合作方式和途径，以发挥治理的合力。（二）相关法律法规还需进一步完善一是借鉴“流域管理和区域管理相结合”的模式。可以借鉴莱茵河的治理经验，要求相关区域签订合作公约，奠定共同治理的
