1、收稿日期:2022 12 08基金项目:国家自然科学基金项目 农地整治项目治理绩效测度及治理绩效提升机制研究(编号:71503091)。作者简介:徐雯(1979 )，女，湖北武汉人，华中农业大学公共管理学院副教授，博士，主要研究方向为公共项目治理、土地整治与乡村振兴。“制度环境制度安排制度绩效”框架下农村土地整治项目治理的实证分析徐雯(华中农业大学公共管理学院，湖北武汉430070)摘要:基于理论分析构建农村土地整治项目治理分析框架，运用因子分析和回归分析对430 份农户调查数据进行实证研究发现:土地整治项目的治理绩效处于“一般 比较满意”水平，契约治理、关系治理显著正向影响治理绩效，制度环境
2、在其中起调节作用;公私合作整治模式中，契约治理、关系治理均显著正向影响治理绩效，政治制度环境起正向调节作用;公众为主体的整治模式中，关系治理显著正向影响治理绩效，社会制度环境起正向调节作用;政府主导整治模式中，治理绩效主要受制度环境影响而对治理机制不敏感。因此，提升农村土地整治项目治理绩效需要积极探索土地整治模式的多样性、完善两类治理机制，更要重视构建开放多元的权力结构和完备的制度体系，培育丰富的乡村社会资本。关键词:土地整治;制度环境;治理机制;治理绩效中图分类号:F301.2文献标识码:A文章编号:2097 0072(2023)03 0051 08DOI:10.13975/ki.gdxz.
3、2023.03.006一、问题的提出土地整治作为调适人地关系的重要途径，始终伴随着我国乡村建设发展的历程，并在促进乡村转型发展方面发挥着重要作用1。2018 年发布的 中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见提出要大规模推进农村土地整治，近几年中央一号文件也多次强调开展乡村全域土地综合整治试点。一方面，我国土地整治正在实现从“同质同化”到“差别整治”、“局地单要素”到“全域全要素”、“重经济效益”到“重生态效益”的转型2，使得整治目标更加多元、利益关系更加复杂。另一方面，我国土地整治一直采用项目体制，虽然显著提升了资金效率性、技术精准性和工程专业性3，但也削弱了基层政府的自主权力。同时，项目管
4、理的理论、技术也难以破解土地整治中的产权细碎化、农民利益分化、公众参与缺乏等问题。因而，有必要将视角从技术层面之管理转向制度层面之治理，以适应新时期全域化、综合性的整治要求。土地整治项目的治理是一系列重构相关主体权、责、利关系的制度安排，旨在引导、控制和规范主体行为，协调效率、责任和公平间的冲突，促进土地整治高效进行，实现项目的公共价值。本文将围绕“土地整治项目治理绩效的影响机理”展开理论分析和15第 35 卷第 3 期公共治理研究Vol.35 No.32023 年 6 月Public Governance esearchJune.2023实证研究，探究土地整治这类公共项目治理有效性背后的逻辑
5、，为治理者设计治理机制、制定配套制度体系提供理论诠释与决策依据。近年来，学者们围绕项目治理理论辨析、治理机制探索和治理机制相互作用等热点，进行了广泛而深入的研究。治理理论方面，国外学者秉承 Williamson 的交易成本经济学框架，将项目视为临时性组织，从垂直治理和水平治理两个维度展开讨论;国内学者则借鉴公司治理理论的思想和方法，结合代理理论，提出风险分担、代理人激励两个治理核心 4。治理机制方面，学术界逐渐形成了两种主流观点，即契约治理和关系治理 5。同时，国内学者结合国情强调政府治理的作用，认为行政治理同样重要 6。治理机制交互方面，代表性观点有契约治理与关系治理的交互作用存在多种路径;
6、契约治理与关系治理之间不是替代而是互补效应;治理机制交互作用的发挥具有高度的情境敏感性等 5。聚焦土地整治项目治理，学界虽并未对其概念做出统一界定，但治理能促进土地整治项目成功的观点已获广泛认同。研究发现，社区参与式治理结构能降低土地整治交易成本、保障农民权益、降低社会风险 7;治理结构的差异导致资产专用性、不确定性和交易频率不同，进而影响土地整治管护绩效 8;多元主体协同治理机制提升了土地整治项目的效率和收益 9;风险分担是影响土地整治项目契约治理的首位因子，信息沟通是影响土地整治项目关系治理的首位因子 10。同时，土地整治作为公共产品还被赋予了公共治理功能。学者们指出，面向乡村振兴的全域土
7、地综合整治应在政府管理、村民自治、社会监管的基础上走向综合治理 11，形成主体多元、机制共建、价值整合的治理格局 3，强调构建利益共享机制、落实公众参与机制、完善情理法相融合的多元化解决机制等。文献梳理发现，学界已开启土地整治由管理向治理转型升级的新研究方向，但少有学者关注到治理有效性背后的逻辑，尤其在探讨治理策略时未充分关注内嵌于“乡村场域”的治理活动与村庄制度环境发生耦合的现实。本文将构建“制度环境制度安排制度绩效”的分析框架，探究土地整治项目的“善治”机理。二、理论分析与研究假设(一)制度安排与制度环境随着“嵌入”性视角、制度分层思想逐渐成熟，制度安排和制度环境成为新制度经济学重要的理论
8、议题。制度安排是某项特定的制度(或称“子制度”)的安排，可能是暂时的，也可能是长期的 12 27。制度环境是一系列用来建立生产、交换和分配基础的基本政治、社会和法律基础规则，是一个社会中正式和非正式制度的总和 13。一方面，制度安排离不开制度环境的支持和引导。制度环境为制度安排提供了框架，构成了制度安排中相关主体交互作用的场景，决定着制度安排选择的空间与成本，塑造着制度安排的激励、约束结构 14。另一方面，制度安排会通过影响主体认知来影响制度环境。当新制度安排带来潜在收益时，主体通过比较成本收益做出理性选择，其行为改变会对制度环境造成一定“冲击”，制度环境会做出相应变革以固化制度安排，稳定主体
9、预期 15。因而，当制度环境与制度安排彼此阻碍或不相匹配时，制度效力会被削弱甚至可能趋近于零;当制度环境与制度安排相互协调或彼此加强时，制度效力会得到进一步增强。土地整治项目治理旨在构建一种良好的秩序，以达成相关主体之间的关系协调和利益趋同。建立并维持这种秩序的各种方法与手段形成特定的制度或机制，这些治理机制可视为治理的制度安排，而治理的绩效可视为制度绩效。同时，本文将与土地整治相关的政治、法律、经济等基础性规则视为政治制度环境;将影响土地整治的各种乡村习俗和社会规范视为社会制度环境 14。(二)制度安排主效应分析传统项目治理研究将项目视为临时性契约组织，由于存在委托代理关系和契约不完备而强调
10、契约治理 10。土地整治作为公共项目，具有多层级委托代理特征。复杂的委托代理关系更容易产生道德风险、逆向选择等代理问题，必须通过契约治理来明确各方应承担的风险和应获得的收益，从而规范各参与方行为，减小合作风险。土地整治承载着公共利益，其实施过程以社会互动为基础，主体间形成了复杂的合作竞争关系 16。当关系性较强时，沟通、合作等关系治理手段也能引导主体行为，降低交易费用。同25时，合同天然的刚性、不完全性和履约的高成本致使契约治理的空间缩小 17，柔性关系治理可以增加契约治理的弹性或适应能力。可见，相互补充、依存的治理机制限制着主体决策或行动的空间，影响主体对自身行动后果的预期，最终影响土地整治
11、项目治理的绩效。研究也表明，有效的治理机制有助于保障农民的财产权利和民主权益，实现公平公正，提升土地整治的质量与效果 7。据此，提出研究假设:H1:契约治理对土地整治项目治理绩效有显著正向影响。H2:关系治理对土地整治项目治理绩效有显著正向影响。(三)制度环境调节效应分析制度环境变革相对困难且缓慢。从短期来看，制度环境对制度安排呈现单向影响。研究发现，有效的公共治理制度安排需要具有开放进入机会的人们通过协商来实现18;“法治赤字”已成为我国公共治理制度安排失效的重要原因19;社会资本有助于降低契约达成成本、执行成本和信息传递成本，并促使社会参与水平的提高13。现实中，农村土地产权主客体模糊化的
12、制度缺陷已成为土地整治项目治理面临的重要问题3;法律制度不完备引发的农村群体性事件已成为土地整治项目治理面临的重要风险20。可见，较高的市场化发展水平、开放的民主参与渠道、完善的产权结构、配套的法律制度和共享的社会准则，能够为项目治理提供健康的竞争环境、必要的外部监督和广泛的价值共识，进而强化契约治理和关系治理的效果。反之，缺乏必要的制度环境支撑，治理的各项制度安排就难以发挥效力。据此，提出研究假设:H3:政治制度环境对“制度安排制度绩效”有显著调节作用。H4:社会制度环境对“制度安排制度绩效”有显著调节作用。基于以上分析，本文构建“制度环境制度安排制度绩效”的逻辑模型(见图 1)，探讨土地整
13、治项目治理绩效的影响机理，即契约治理和关系治理如何在制度环境调节下发挥作用，进而影响土地整治项目的治理绩效。图 1制度环境、制度安排与制度绩效的逻辑模型三、数据、变量与研究方法(一)数据来源课题组在三个省份选取调查点。湖北省潜江市将土地整治与当地特色产业发展相结合，依托农业企业采用公私合作(PPP)整治模式;湖南省岳阳市将土地整治与农村人居环境改善相结合，形成以公众为主体的整治模式;河北省承德市以土地复垦和生态修复为整治目标，采用传统的政府主导整治模式。课题组对上述地区开展过土地整治的乡镇进行了农户调查，共获得有效样本 430 份。问卷内容涉及受访农户与家庭基本特征，农户对土地整治项目制度环境
14、、治理机制和治理绩效的感知或评价。受访对象中，男性占比 59.9%;年龄分布在 20 85 岁间，以50 60 岁人群为主;文化程度偏低，多为小学及初中文化;家庭规模多为 5 6 人。(二)变量测量因变量“治理绩效”包括结果绩效、过程绩效和关系绩效，从效率、效果、合法、公平、信任、合作 6 个子维度测量21，设置 18 个题项;自变量“治理机制”从契约治理、关系治理 2 个维度测35量10，设置 6 个题项;调节变量“制度环境”从政治制度环境、社会制度环境 2 个维度测量。政治制度环境表现为权力结构和法律结构14，由相对正式的产权制度、民主制度、司法制度等构成，设置“产权明晰”“自治多元”“行
15、政高效”“法制严格”4 个题项。社会制度环境由相对非正式的、在社会中广泛存在的制度实践构成。为规避“社会制度”概念的非精确性，借鉴前人做法从基本组成要素之社会资本视角进行测量14，设置“社会规范”“社会网络”“社会凝聚”“社会文化”4 个题项。控制变量设置“文化程度”测量社会文化异质性，设置“人均年收入”测量经济异质性，设置“是否党员”测量政治异质性，设置“灾害程度”测量生计脆弱异质性(生计脆弱性影响农户的土地依赖程度、土地价值认知、土地产权偏好等，从而可能造成农户感知、意愿和行为的差异)。(三)数据处理与研究方法土地整治项目治理以公共价值为核心，项目区农户对治理的制度环境、治理机制、治理绩效
16、最具发言权，因而以农户作为调查对象。问卷采用 5 点 Liket 记分法设计(1=不满意、2=不太满意、3=一般、4=比较满意、5=满意)，通过因子分析获得各级指标权重，按加权和法得到潜变量测量值。数据处理后所有变量均可显化，因变量、自变量和调节变量均为连续变量，可采用层次回归分析，验证治理机制与治理绩效间的关系以及制度环境的调节效应。计量模型设定为:Per=0+1CGM+2GM+4i=1iCVi+(1)Per=0+1CGM+2GM+3PSE+4CGM PSE+5GM PSE+4i=1iCVi+(2)Per=0+1CGM+2GM+3SSE+4CGM SSE+5GM SSE+4i=1iCVi+(3)式中，Per 为治理绩效值，CGM 为契约治理变量，GM 为关系治理变量，PSE 为政治制度环境变量，SSE 为社会制度环境变量，CVi为控制变量，0、0为常数项，i、i、i为回归系数，为残差项。四、实证研究(一)因子分析运用 SPSS17.0 检验 Cronbachs =0.856 0.7，数据整体可接受;KMO=0.737 0.7，Bartlett 球形检验 P=0.000，数据适合因子分
