1、特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS1082022 年 6 月，广东省政府批准在广州、深圳、珠海、汕头、佛山、韶关、惠州、汕尾、东莞、中山、阳江、湛江、茂名 13 个地市设立广东自贸试验区联动发展区1，这在粤港澳大湾区建设背景下，推动湾区城市融合发展，推动广东全省均衡发展。在此之前，广佛同城化、珠澳合作开发横琴等相邻城市的合作已取得显著成效，深汕特别合作区为更大尺度范围的城市合作探索经验，自贸试验区联动发展区的设立将进一步丰富城市合作的理论，尤其能够将自贸区取得的制度创新成果在更大的范围复制实施。随着南沙进入深化面向世界的粤港澳全面合作时代，
2、广东自由贸易试验区三大片区将全部实现与港澳规则衔接和机制对接，自贸区的制度创新成果也将愈加丰富，随着融合发展的新机制、新路径层现迭出，亦将进一步提升广东区域发展的平衡性和协调性。珠澳合作开发横琴是“一国两制”下探索粤港澳合作的新模式，在深度合作区设立之前，经过 12 年的探索，横琴的政策红利持续叠加、产业主攻方向不断明确、机制体制创新取得重大突破，粤澳各城市拥有不同的资源禀赋和发展基础，自贸区联动发展区的建设尤其是各城市与横琴片区的联动，不仅可以将横琴的政策红利和突破性创新成果释放、延伸并适用于当地，还可以通过横琴平台对接澳门、联通国际，在更大范围内促进优质资源的互通互融、要素的自由有序流动、
3、优势产业外溢效益的承接，在更大的空间尺度调整产业结构、优化资源配置、升级城市功能，增强全省整体协同发展效应。一、珠澳合作开发横琴的历程与经验1992 年，横琴被广东省定为扩大开放四大重点开发区之一2。多年来，横琴先后经历了泛珠广东自贸区联动发展区设立下的城市合作：以横琴为例陈 平 黄继华摘 要：广东自贸试验区联动发展区的设立将推动湾区城市融合发展、广东全省均衡发展，是城市合作的新举措。在深度合作区设立之前，珠澳合作开发横琴经过 12 年的探索已取得丰富的经验和创新性突破，目前横琴自贸试验片区的战略定位与发展目标与深度合作区高度一致，政策优势不断叠加，持续创新和改革的动力依然强劲。联动发展区与横
4、琴片区的合作，应结合粤澳合作中横琴制度创新与改革经验的突破点和关键点，同时发挥澳门的特色、优势与作用，加强对横琴深度合作区建设的支持和参与，立足澳门和横琴优势产业，共建共享世界级旅游目的地，依托中医药产业联动合作发展大康养业态，尽快将深度合作区政策红利转化为可复制的创新经验。关键字：粤港澳大湾区；自由贸易试验区；城市合作；横琴；澳门中图分类号：F752.8 文献标识码：A 文章编号：1673-5706（2023）03-0108-07广东自贸区联动发展区设立下的城市合作：以横琴为例DOI:10.19861/ki.tqsjyll.2023.03.012109特区实践与理论 二二三年 第三期 PRA
5、CTICE AND THEORY OF SEZS三角横琴经济合作区、纳入珠海特区、国家级新区、自由贸易区、国际休闲旅游岛、粤港澳深度合作示范区和横琴粤澳深度合作区等多重转换和多重利好叠加。横琴与澳门一水相连，这种天然的地理和区位条件，为珠澳合作提供了无可替代的优势。在粤澳深度合作区挂牌之前，珠澳合作经历三个阶段。一是规划合作阶段（2008-2010 年），2008 年 12 月，国务院颁布珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020 年），明确要规划建设珠海横琴新区等合作区域，作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体。2009年 8 月，国务院正式批复了横琴总体发展规划，将横琴
6、定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区，深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级发展的新平台。同年 12 月，横琴新区挂牌成立，横琴成为国家第一个粤港澳紧密合作示范区。二是产业合作阶段（2010-2015 年）。2010 年 3 月，粤澳双方在北京签署粤澳合作框架协议，其中第二章专门论述“合作开发横琴”，确定粤澳共同参与横琴开发。该协议奠定了粤澳合作开发横琴以及横琴建设的基本格局。2011 年 7 月，国务院下发关于横琴开发有关政策的批复，决定在横琴实行比特区更特的优惠政策，以加快推动横琴开发，其中包括“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的创新通关制度。201
7、4 年横琴口岸实现24 小时通关，二线通道监管查验设施也顺利通过国家部委的正式验收，标志着横琴已具备全岛封关运作的条件。三是制度合作阶段（2015-2019年）。2015 年 4 月，广东自贸试验区横琴片区正式挂牌，横琴开发进入自贸区时代。自贸区的设立带来了一系列促进改革开放的自由贸易措施的实施，横琴的基本功能和产业定位也进一步完善和优化。2019 年 2 月，中共中央、国务院印发粤港澳大湾区发展规划纲要，其中将横琴确定为粤港澳深度合作示范区，从产业合作扩展到民生合作。一直以来，横琴按照服务澳门的原则，探索建立“澳门资源+横琴载体+共建共享”的融合发展新模式，协同澳门聚焦发展经济适度多元发展的
8、新兴产业，引导澳门的制度、人才、资金、技术等在横琴集聚和落地，在此过程中积累了丰富的合作经验。（一）合作创新制度机制横琴片区主动对接国际高标准投资贸易规则，加快琴澳之间互通与融合。首先是通关制度。2014 年横琴口岸正式实施 24 小时通关，珠澳沟通合作的通道全天候打通；2016 年最先实施粤澳两地互认小客车检查结果，实行一次检查两地过关，澳门单牌车入出横琴政策正式实施；2018 年澳方的莲花口岸搬迁至横琴口岸获得国务院和全国人大的同意和授权；2020 年横琴新口岸投入使用，实施“合作查验、一次放行”的通关模式。其次是商事制度。借鉴港澳的商事登记制度，2015 年推出商事主体电子证照卡以及商事
9、主体版银行卡，后者集身份认证、信用资信查询、金融服务三大功能为一体，投资者可以远程、异地、就近向当地银行申请横琴的商事登记服务，使行政服务突破时空限制并延伸至澳门。再次是税收制度。对通过琴澳“一线”进入横琴的境外产品，实施免税或保税；注册于横琴内的企业之间免征增值税；对符合条件的企业实施 15%的税率征收企业所得税；实行“港人港税、澳人澳税”，港澳居民的个人所得税按标准给予补贴；通过“跨境电子支票缴税”，以及自主研发的全国首台远程可视自助办税终端，实现跨境办税。最后是民生制度。在横琴单向认可港澳执业资格，出台港澳建筑师、医师、导游到横琴执业的相关政策；从 2019 年起试点常住横琴的澳门居民参
10、加珠海基本医疗保险；2019 年 11 月，澳门社团在内地开设的首个综合社会服务项目“澳门街坊会联合总会广东办事处横琴综合服务中心”在横琴正式揭牌；同时，“澳门新街坊”民生社区正在兴建，预计建成后将可为澳门居民按成本价提供 4000 个家庭住房，并由澳门特区政府指定机构按澳门标准进行运营。（二）合作探索土地政策在中央政府的支持下，琴澳在土地合作方面取得了突破性的进展。首先是租赁并管辖模式。这一模式最具代表性的是 2009 年 12 月澳门大学租赁 1 平方公里土地建设横琴新校区，开创了澳广东自贸区联动发展区设立下的城市合作：以横琴为例特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND
11、THEORY OF SEZS110门特别行政区较大规模租赁内地土地用以发展并且实施管辖的模式；这种模式也在横琴新口岸再次采用，2019 年，全国人大一次授权澳门对横琴新口岸的澳方口岸及延伸区依照澳门法律实施管理并分阶段实施，2020 年第一阶段 66428 平方米的横琴澳门口岸旅检区正式移交澳门。其次是共建产业园区。共建产业园是澳门企业获得横琴土地的主要方式，有效增加澳门相关产业发展的空间。2011 年共同建设面积约 5 平方公里的粤澳合作产业园，2019 年横琴又为粤澳合作产业园新增1 平方公里土地，建设澳门产学研一体化国际研究院；此外，在横琴高新技术产业区内划出 0.5 平方公里共建中医药
12、科技产业园，实行股份合作模式，横琴方面提供土地作价占 49%，澳门方面出资占51%，双方共同负责园区的建设、经营、运作及管理。再次是拍卖土地使用权。2012 年起，横琴通过招拍挂方式向港澳企业拍卖土地使用权，当年年底，澳门一批中小企业联合成立投资公司，投得横琴 3 万平方米商业用地，其后不断有澳门企业采取这种方式获得横琴的土地使用权；2020 年3 月，澳门都市更新股份有限公司以总价约 53.48亿元获得总面积 19.4 万平方米的项目用地，建设针对澳门居民，集养老、居住、教育、医疗等功能于一体，参照澳门社区相关标准和规范的综合民生项目“澳门新街坊”。（三）合作优化产业发展横琴在新兴产业领域与
13、澳门开展广泛合作，支持澳门经济适度多元发展成效初显。首先是旅游休闲与商务服务产业。早在 2009 年 8 月，休闲旅游产业在横琴总体发展规划中就被明确作为横琴重点发展产业之一；2019 年 4 月，国务院批复同意横琴国际休闲旅游岛建设方案，横琴对接澳门建设世界休闲旅游中心进入全新阶段；2013 年 6 月，珠澳签署关于促进珠澳会展检验检疫便利化合作备忘录，双方在会展通关质量和便利方面加强合作与创新，推进了两地会展业的合作和发展。其次是金融服务和文化创意产业。横琴已成为金融创新的“试验田”和金融对外开放的“压力测试区”。粤澳合作发展基金落户横琴，跨境支付不断创新，银行可办理澳门企业及居民在横琴的
14、所有涉税事项，港澳居民在横琴购买住房均可办理跨境按揭业务，内地企业赴澳门发行公募公司债。再次是中医药和高新技术产业。琴澳合作最先启动且成效明显的是粤澳合作中医药科技产业园；联合澳门大学 3 个国家重点实验室和优质学科合作建设微电子、中华医药等五大研发中心和一个高级培训中心；与澳门科技大学签订框架合作协议，在创新教育、前沿科技、医疗等领域开展深度合作；2015 年 6 月成立的横琴澳门青年创业谷是国家级科技企业孵化器、国家级众创空间，为澳门青年创新创业提供了优厚支持条件；横琴新区管委会分别与澳门大学和澳门科技大学合作共建产学研基地，免费提供科技创新载体场所和扶持资金及天使投资基金，推动澳门高校研
15、究服务和知识成果转移转化；澳门高校国家重点实验室横琴分部、先进智能计算平台也已落户横琴。二、横琴自贸片区与深度合作区的叠加优势2021 年 9 月，横琴粤澳深度合作区建设总体方案正式出台，横琴深度合作区正式挂牌成立。同年，横琴片区挂牌六周年时，累计落地 622项改革创新措施，其中 3 项入选全国自贸区最佳实践案例，44 项入选广东省自贸试验区制度创新案例，34 项入选广东自贸试验区周年最佳案例，11 项试点经验在全国复制推广，63 项在广东省复制推广3。随着粤澳合作开发横琴进入快车道，深度合作区建设一年来，横琴片区挂牌七周年时，全国自贸试验区最佳实践案例增加至 4 项，56 项创新案例入选广东
16、省五批次改革创新案例，68 项创新措施成为广东自贸区可复制推广经验的重要组成部分，30 项创新措施在珠海市复制推广4。挂牌七年来，广东自贸区累计形成 584 项制度创新成果，在全省复制推广 146 项改革创新经验，发布 245 个制度创新案例，其中 41 项全国首创，7 个列入全国最佳实践案例5。可见，横琴片区的制度创新在整个广东自贸区属于领先水平和重要组成部分。目前，根据广东省自贸区的统一部署，横琴片区加快横琴粤澳深度合作区建设，推动粤澳两地规则衔接，构建粤澳共商共建共管共享机制，打造促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利广东自贸区联动发展区设立下的城市合作：以横琴为例111特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地6。珠海正加快筹建鹤洲新区，争取横琴自贸片区扩容至鹤洲一体化区域及空港、海港等区域7。根据珠海市的规划，鹤洲新区将建设成为横琴粤澳深度合作区联动发展区、港珠澳大桥经济拓展区、开放型经济体制发展创新试验区、特色海洋经济发展示范区、与合作区联手建设
