1、南 锐（博士生导师），朱文俊高校校办企业国有资产监管政策的量化研究【摘要】高校校办企业国有资产监管面临的腐败问题日趋严重，已成为推进反腐败斗争和高校校办企业体制改革的现实阻碍。对高校校办企业国有资产监管政策进行分析，有利于发现政策体系的演进脉络与优化路径，进而推进高校校办企业国有资产监管体系与能力的现代化。本文选取20002022年间中央政府发布的73份政策，构建监管主体、监管过程和监管工具三维分析框架进行量化分析。结果表明：监管主体特征为超聚焦与分散聚焦，监管过程特征为关口前移与关口后移，监管工具特征为多元化与均衡化。鉴于此，应完善监管主体，构建协同监管格局；强化监管过程，形成监管链条闭环；
2、优化监管工具，提高监管工具效能。【关键词】高校校办企业；国有资产；监管主体；监督过程；监管工具【中图分类号】G647.5【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2023）12-0117-7【基金项目】教育部人文社会科学研究项目“反腐败视角下高校校办企业国有资产监管模式研究”（项目编号：16JDJYLZ01）【作者单位】中国矿业大学（北京）文法学院，北京 100083一、问题的提出党的二十大报告指出，“只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，以零容忍态度反腐惩恶，决不姑息”。腐败是指滥用公共权力谋取私人利益的行为，其
3、本质是权力与利益的交易（WorldBank，1997）。高校校办企业作为公益性与逐利性的矛盾统一体，权力与利益边界模糊，导致主体责任不明确，易诱发寻租等腐败问题（李沫和黄健，2016）。尤其是在高校校办企业国有资产监管领域，监管主体缺位与监管效能不足等问题导致其成为滋生腐败的“温床”，国有资产腐败性流失问题已成为推进反腐败斗争和高校校办企业体制改革的现实阻碍。因此，基于反腐败视角探析高校校办企业国有资产监管政策的演进脉络与优化路径，有利于推进反腐败斗争向纵深发展以及推动高校校办企业高质量发展。目前聚焦高校校办企业国有资产监管政策的研究相对较少，大多是围绕高校校办企业国有资产监管问题展开研究，其
4、研究内容主要包括：一是高校校办企业国有资产监管的必要性。校办企业作为高校创新体系中最具有市场活力的部分，在高校科技创新与成果转换领域扮演着重要角色，但国有资产监管问题削弱了其对高校的积极作用（章亿发等，2021；闫平和彭勃，2019）。同时，高校校办企业作为具有高校职能与企业职能的双重主体，既承担自负盈亏的有限责任，也承担国有资产保值增值责任，这要求探索适合高校校办企业的国有资产监管体制以明晰责任边界，铲除滋生腐败的土壤，促进校办企业与高校的双向赋能和协同发展（李健生，2019；王胜楠等，2018）。二是高校校办企业国有资产监管的实践困境。高校校办企业的角色特殊性使其国有资产监管长期游离在国资
5、委监管体制之外，而高校作为出资人其能力并不满足“投资者适当性”，国资委和高校的监管缺位与错位造成监管效能不足（王颖，2021）。同时，高校行政化、高校校办企业的监管制度与技术尚不完善导致了产权不清、监管职能错位等现实困境（鲍家志，2015；苏竣等，2007）。三是高校校办企业国有资产监管的未来路径。在“管企业管资产管资本”的国有资产监管体制转型过程中，应实行高校校办企业所有权与经营权分离，完善内部控制与评价机制，构建多维多主体监管体制，形成“四维一体”的国有资产监管体系（朱炜等，2022；周瑛，2011；丁胄等，2014；李健生，2019；高红和管仲军，2020），实现高校校办企业改革与反腐败
6、斗争的双重治理目标。既有研究存在以下不足：一是基于制度视角的研2023.12财会月刊117DOI：10 19641/j cnki 42-1290/f 2023 12 015究大多从宏观层面论述产权制度与国有资产监管效能之间的关系，缺乏对国有资产监管政策的关注。二是过于重视质性研究方法，忽视了定性研究方法，较少对高校校办企业国有资产监管政策展开实证研究，缺乏对政策全貌的系统化梳理和政策体系内部各要素的深度分析，对高校校办企业国有资产监管政策的现实困境和优化路径的探讨缺乏数据支撑，降低了政策建议的科学性与可行性。鉴于此，本文采用内容分析法，以20002022年间中央政府出台的73份高校校办企业国有
7、资产监管相关政策为样本，构建监管主体、监管过程和监管工具三维分析框架并展开分析，以期为高校校办企业国有资产监管政策体系的优化提供实证支撑。二、三维分析框架内容分析法是一种半定量的研究方法，能够处理大量且时期较长的数据，其通过在分析框架的约束下对政策文本内容进行编码与分析，对显现内容进行系统性和客观性描述（黄萃等，2015）。对高校校办企业国有资产监管政策进行分析是一项复杂的系统工程，基于单一维度的分析难以有效解读与理解政策体系的完整性、内容的合理性、结果的有效性。对其的分析既要反映政府在不同监管过程中的政策供给，又要体现多元主体监管的协同贯通。在参考既有研究的基础上（黄萃等，2011；刘国佳等
8、，2021），本文最终选取监管主体、监管过程以及监管工具三个相互支撑和补充的基本维度，构建高校校办企业国有资产监管政策三维分析框架。（一）监管主体X维度监管主体是指高校校办企业国有资产监管政策的实施主体与作用对象，这是政策系统中决定政策成功或失败最为关键的因素。高校校办企业国有资产监管实践中存在多重委托代理链条，包括“全体公民各级政府各级财政部门各级教育部门高等院校高校国有资产管理部门管理者”（高红和管仲军，2019）。总体来看，以各级政府及其附属机构为代表的政府力量构成政府主体，以高校校办企业为代表的市场力量构成市场主体，以公民为代表的社会力量构成社会主体。本文将监管主体归纳为政府、市场和社
9、会三类。（二）监管过程Y维度监管过程是政府制定和实施高校校办企业国有资产监管政策时必须考虑的关键要素之一，不同监管阶段对政策作用的领域、方式及力度等都会有所差异，并关系到全周期监管体系的建立。财政部2018年发布的关于进一步加强和改进行政事业单位国有资产管理工作的通知 中指出，要加强资产全生命周期管理，强化资产配置与资产使用、处置的统筹管理。学界将国有资产监管过程概括为资产购入、使用、报废三个阶段（帅毅，2013）。基于此，本文将监管过程归纳为资产购置、资产使用和资产处置三个阶段。（三）监管工具Z维度政策工具是“人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体手段和方式”（陈振明，200
10、4）。政策工具分类依托于政策特征，学界一般采用Rothwell 和 Zegveld（1984）或 McDonnell 和 Elmore（1987）的分类方法。在高校校办企业国有资产监管政策体系中，政策工具作为监管的重要手段，一般也被称为监管工具，其需要把“不敢腐”的强大震慑效能、“不能腐”的刚性制度约束、“不想腐”的思想教育优势融于一体，推动反腐败斗争与高校校办企业体制改革双重目标的实现。本文借鉴Rothwell和Zegveld（1984）的研究思路，将监管工具划分为供给型工具、需求型工具和环境型工具三类。其中：供给型工具是指政府等主体通过增加人才、资金、场地和技术等要素，实现高校校办企业国有
11、资产监管反腐资源供给的政策工具；需求型工具是指政府等主体通过设立示范区或交流合作等措施对社会多元主体进行鼓励与引导，刺激其产生高校校办企业国有资产监管反腐需求的政策工具；环境型工具是指政府等主体通过法规管制、目标规划或组织管理等措施，为高校校办企业国有资产监管反腐工作提供相应环境的政策工具。这三类监管工具又可细分为12个子工具，具体如表1所示。三、研究设计（一）数据收集与筛选1.数据收集。首先，通过阅读相关文献确定检索方向与检索词条：一是从教育部等官方网站查找与高校校办企业改制改革相关的政策文献；二是从国务院等官方网站查找与国有资产监管有关的政策文献。其次，为保证样本选取的全面性，在预检索基础
12、上确定“高校国有资产”“校办企业改制”“高校监管”“国有资产监督与管理”“科技成果转化”等检索词。最后，在北大法宝、法律之星等政策法规数据库进行检索，并在国务院及各部委网站的政策文件库进行二次检索以查缺补漏，共检索出98份政策文件。2.数据筛选。为确保样本选取的准确性、代表性118 财会月刊2023.12与规范性，对政策文本实施进一步筛选：一是仅采用中央层级的文本，以保证样本的权威性；二是政策标题和内容需与高校校办企业国有资产监管密切相关，以保证样本内容的相关性；三是政策文本必须是相关部门颁布的具有约束力的法律法规、规定、意见、办法、通知等规范性文件，部门间转发、批准许可等不计入，以保证样本的
13、规范性；四是政策发文时间为2000年1月1日 2022年8月31日。最终梳理出有效政策样本73份，部分政策示例见表2。（二）数据编码1.确定编码规则。政策文本编码通常将具有完整语义的最小段落确定为一个分析单元，单元编号方式采用“政策编号章节编号序列号”。编码员根据政策分析框架对每个分析单元进行内容分析，筛选与监管主体、监管过程和监管工具相关的分析单元进行编码。其中：监管主体维度将政府、市场和社会分别编码为11、12、13；监管过程维度将资产购置、资产使用和资产处置分别编码为21、22、23；监管工具维度将供给型工具、需求型工具和环境型工具分别编码为31、32、33。由于一些分析单元的表述具有综
14、合性，为保证编码的全面性与客观性，按其实际反映的维度进行独立判断并重复计数。2.人工编码。一是编码准备。对3名编码员进行培训，使其对高校校办企业国有资产监管政策的监管主体、监管过程与监管工具三维分析框架及编码规则的理解具有内在一致性。二是预编码。将编码员分为2组，每组1名编码员，给每组分配相同的20篇政策文本进行预编码。试编码完成后对2组编码结果进行分析讨论，直至2组编码结果一致。三是正式编码。由2位编码员分别进行编码，第3位编码员负责审核。若编码不一致则进行讨论直至结果一致。编码过程及部分条文示例见表3。四、结果与分析（一）监管主体分析编码结果表明，政府、市场与社会三类监管主体占比顺次为83
15、.52%（887）、11.77%（125）、4.71%（50）。这表明以政府为核心、以市场和社会为辅助的“一核两翼”主体协同格局已经形成。做优“一核”、壮大“两监管工具类型供给型工具需求型工具环境型工具监管子工具信息技术资金供给教育培训鼓励引导试点示范交流合作管理机构法规管制目标规划考核监督组织管理策略举措监 管 子 工 具 内 涵政府等主体通过将互联网等信息技术融入国有资产全周期监管，实现技术监管的高质量与全覆盖政府等主体通过专项财政资金或社会捐赠等多种方式提升资金供给效率，为监管工作提供坚实的资金保障政府等主体通过职业技能培训等方式提升监管人员的综合素质和专业素养，提高监管队伍的质量和数量
16、政府等主体通过颁布专项奖励制度等方式，鼓励和提倡多元主体参与高校校办企业国有资产监管反腐败工作政府等主体通过设定监管示范单位、评选优秀监管案例等示范活动，促进各主体参与监管反腐工作的积极性政府等主体与国内外的相关组织通过智库联盟、论坛等形式开展合作与交流，搭建监管经验交流平台政府等主体通过设立国有资产监督管理机构或部门，促进监管工作的专业化和常态化政府等主体通过出台监管法律和制度等方式，使监管工作有法可依，有法必依政府在法律与政策文件中对高校校办企业国有资产监管腐败相关问题提出目标与要求政府等主体通过构建内外部监督机制，发挥监督工作合力，形成内外衔接、上下贯通的国有资产监督格局政府等主体通过优化组织间资源共享机制等方式破除组织间壁垒，充分发挥自上而下的组织监督、自下而上的民主监督，以及同级相互监督的作用政府等主体通过政治思想引导、文化环境建构等方法与手段，增强监管工作的实际效果高校校办企业国有资产监管工具类型及内涵表 1编号1234567发文部门教育部、财政部国务院办公厅财政部教育部国务院国资委教育部办公厅国务院国资委发布时间2000.062001.112006.052015.0620
