1、安徽科技2023 年 5 月第 5 期一尧研究背景功以才成，业由才广。党的二十大报告明确指出，科技人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑1。人才作为第一资源，是提升城市核心竞争力的根本所在，为此全国各地立足国家战略纷纷出台优惠政策，大力提高科技人才的引进和培养力度。完善科技创新人才政策体系有利于优化政策项目，为人才发展提供保障，也能进一步激发人才创新的活力。上海市作为长三角城市群的排头兵，近年来科技创新成果显著。中国区域科技创新评价报告 2022 显示，上海市综合科技创新水平指数位列全国榜首，R&D 经费支出达 1615.7 亿元，位居全国第二2。然而，上海市人才工作也面临着“进
2、得来”却“留不住”的窘境。基于此，本文收集上海市 20152022 年出台的科技创新人才政策，并对政策文本进行梳理，分析当前政策体系中的不足，为政策的制定和完善提供可行建议。二尧文献综述国内学者基于不同视角和理论框架对科技人才政策进行了研究。张群3（2022）基于供需视角分析了19782020 年 380 份上海市科技人才政策，从政策供需两个层面评估政策实施的效果。彭川宇等4（2022）运用比较分析法，选取长三角城市群和成渝城市群的科技人才政策，结果发现两者均存在政策组合交叉运用适配度偏低、政策目标未充分重视区域人才协同等问题。王振宇等5（2022）运用耗散结构理论，构建科技人基于内容分析法的
3、上海市科技创新人才政策研究文/王佳怡（上海师范大学）摘要：本文以野政策维度-政策目标冶为分析框架袁选取 2015要2022 年上海市出台的 31 项科技创新人才政策文本进行内容分析遥 研究表明院政策颁布数量呈现阶段性波动趋势袁并以可操作政策为主曰在政策工具的运用上袁重视需求型政策袁供给型政策和环境型政策相对偏少曰在政策目标上袁注重人才集聚和人才激励袁对于人才流动的关注度较少遥 基于研究结果袁本文结合现阶段上海市科技战略布局及发展现状袁为促进上海进一步吸纳优秀科技人才袁提出相应政策建议遥关键词院上海曰科技人才曰政策文本曰内容分析科技瞭望15安徽科技2023 年 5 月第5 期序号文件名称颁布时间
4、1关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见2015.05.252关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见2015.07.073关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策实施办法2015.09.304关于完善本市科研人员双向流动的实施意见2015.10.105鼓励和促进博士后工作与企业科技创新平台融合发展的意见2015.10.236关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见2015.11.057关于持有叶外国人永久居留证曳的海外高层次人才直接办理叶上海市海外人才居住证曳的实施办法2016.08.248上海市优秀科技创新人才培养计划管理办法2016.0
5、9.149关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见2016.09.3010上海市科技创新计划专项资金管理办法2017.06.0911关于本市外贸研发中心聘用外籍人才来沪工作许可相关事宜的通知2017.12.2912上海市鼓励创业带动就业专项行动渊2018要2022年冤2018.06.2513上海市科技创新券管理办法渊试行冤2018.11.2214上海市人民政府办公厅关于印发本市深化科技奖励制度改革实施方案的通知2018.12.2915关于进一步深化科技体制机制改革增强科技创新中心策源能力的意见2019.03.2016上海市科学技术奖励规定2019.0
6、8.0217持有叶上海市居住证曳人员申办本市常住户口的办法2019.12.3018上海市推进科技创新中心建设条例2020.01.2019上海市人才发展资金管理2020.03.1720上海市野超级博士后冶激励计划实施办法2020.06.2121关于做好优秀外籍高校毕业生来沪工作等有关事项的通知2020.07.07才政策系统运行模型，对山东省的科技人才政策进行实证分析。孙殿超6（2021）运用文献计量和文本分析法对广东省科技人才政策和人力资源分布情况进行分析，研究发现当前政策存在前瞻性不足、创新突破力不大、缺乏闭环设计等问题。顾承卫7（2015）从科研资助、创业扶持、薪酬个税、住房补贴等几个方面分
7、析各地出台的引进海外人才的政策，提出应注重政策与地区发展之间的适配度，加大海外人才团队的引进，注重海外人才与国际科技合作之间的有机融合。从现有的研究成果来看，当前对于科技人才的研究内容不断丰富成熟，但方法上侧重于定性研究，例如单一地区的描述分析、多地区的政策比较及运用新型政策工具框架开展研究等，很难深入挖掘政策体系。基于此，本文聚焦上海市的科技创新人才政策，选取 20152022 年所颁布的政策文件，通过内容分析法对政策进行逐一编码和分析，提出相关建议，为后续政策的制定和完善提供借鉴。三尧研究内容与研究方法1.数据来源本文以 2015 年上海市发布的关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意
8、见为参考点，使用“科技人才”“人才政策”“创新人才”“科技创新”等关键词在上海市人民政府、上海市人力资源与社会保障局、上海市财政局、上海市科学技术委员会等多个政府机构官网上进行搜索，选取 20152022 年间颁布的与“科技创新人才”密切相关的政策文本进行收集。对收集到的政策展开进一步检索与筛选，剔除内容关联度较低、重复转发、已经废止的政策文件，最终整理得到 31 份政策文件，如表 1 所示。表 12015-2022 年上海市科技创新人才政策文本 科技瞭望16安徽科技2023 年 5 月第 5 期颁布时间22上海市海外人才居住证管理办法2020.07.0923关于进一步支持和鼓励本市事业单位科
9、研人员创新创业的实施意见2020.08.2024关于进一步支持留学人员来沪创业的实施办法2020.08.2625上海市博士后管理工作实施办法2020.09.2926上海市科技创新创业载体管理办法渊试行冤2020.10.2627上海市引进人才申办本市常住户口办法2020.11.0528留学回国人员申办上海户口实施细则2020.11.3029上海市浦江人才计划管理办法2020.12.2830鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定2021.01.0831关于具有本市户籍留学人员其持外国护照子女享受优惠政策的通知2022.01.28序号文件名称图 1政策工具与科技人才发展的关系图表 12015-202
10、2 年上海市科技创新人才政策文本渊续冤科技瞭望2.研究方法（1）内容分析法。本文主要采用内容分析法8对政策文本进行定性与定量分析。内容分析的过程主要有以下五个步骤：确定研究问题；选择样本；确定分析单元；数据类别编码；编码后的数据分析。本文将选取的政策文本按照“政策编号-章节编号-具体条款”的方式进行编码，并对编码结果进行统计分析。（2）政策分析框架。政策工具是政府为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采取的方法，目前已成为公共管理学和政策科学的研究焦点。当前学界应用最为广泛也最为经典的研究分类属于 Rothwell&Zegvold 的研究9，其将政策工具分为供给型、需求型和环境型三类。结合现
11、有研究成果10，11和 Rothwell&Zegvold 的政策工具理论分类，供给型和需求型政策工具体现了“推拉理论”的作用，而环境型政策发挥着潜移默化的渗透作用。如图 1 所示，供给型政策工具体现为政策导向，是人才事业发展的“推动器”，利用各种资源要素来支持人才工作，主要包括人才培养、基础设施建设、公共服务、资金支持。需求型政策工具作为“拉力器”，能够全方位多层次拓宽人才需求领域，通过引导人才聚集、推动体制机制创新，进一步激活人才市场使其走向成熟，主要包括人才引进、人才管理体制、人才机构、产学研合作。环境型政策工具作为外部影响因素，能起到间接促进作用，为人才稳定发展提供良好的发展环境，主要包
12、括目标规划、财税优惠、法律管制和知识产权保护。本文采用该分类框架建构 X 维度。17安徽科技2023 年 5 月第5 期图 2二维分析框架图表 2政策文本内容编码X维度院政策工具供给型人才培养1-3-10渊1冤曰2-3-13曰2-3-14曰6-8曰噎噎基础设施建设1-3-13曰1-4-17曰1-5-19曰1-5-20曰1-5-21曰2-3-6曰2-4-15曰6-7曰噎噎资金投入1-2-4曰1-3-12曰6-10曰噎噎文化氛围2-4-20曰噎噎公共服务1-2-5曰1-2-3曰2-2-5曰2-4-17曰2-4-18曰6-16曰6-18曰噎噎需求型人才引进1-1-2渊3冤曰1-3-8曰1-3-9曰1
13、-3-11曰2-1-2渊2冤曰2-2-3曰2-2-4曰2-2-5曰3-1曰噎噎人才管理体制1-1-2渊2冤曰1-3-10渊2冤曰1-3-11曰1-5-22袁2-1-2渊1冤曰2-1-2渊3冤曰2-3-12曰6-15曰噎噎人才机构1-1-2渊4冤曰1-4-14曰2-3-11曰6-9曰噎噎产学研合作1-1-2渊1冤曰1-1-2渊5冤曰1-2-6曰1-4-15曰1-4-16曰2-3-10渊2冤曰5-1曰5-2噎噎环境型目标规划1-1-1曰1-1-2渊1冤曰2-1-1曰噎噎财税优惠1-2-6曰1-3-12曰2-4-16曰噎噎法律规制1-4-18渊1冤曰2-1-2渊4冤曰2-4-19曰6-17曰6-19
14、曰噎噎知识产权1-4-18渊2冤曰6-5曰噎噎成果转化1-2-7曰2-3-7曰6-1曰6-2曰6-3曰6-4曰6-11曰6-12曰6-13曰噎噎Y维度院政策目标人才集聚1-1-2渊3冤曰1-3-8曰1-3-10渊1冤曰1-3-13曰1-4-14曰2-1-2渊2冤曰2-2-3曰2-2-5曰2-3-6曰2-4-20曰3-1曰噎噎人才激励1-2-6曰1-3-9曰1-3-12曰2-2-4曰2-3-8曰2-3-9曰6-6曰噎噎人才流动1-3-11曰2-1-2渊3冤曰2-3-10渊1冤曰4-15曰6-14曰噎噎人才保障1-3-9曰1-3-10渊2冤曰1-4-17渊1冤曰1-4-17渊2冤曰1-4-18渊1
15、冤曰1-4-18渊2冤曰2-1-2渊4冤曰2-4-18曰2-4-19曰噎噎 科技瞭望此外，本文加入政策目标作为 Y 维度，借鉴 国家中长期人才发展规划纲要（20102020）中的分类标准，并结合上海市科技创新人才政策具体内容，将收集到的政策类型划分为人才引进、人才激励、人才保障、人才流动 4 大类型，以此分析政策的分布情况。如图 2 所示，本文构建“政策工具-政策目标”二维分析框架，对上海市科技创新人才政策进行有针对性的内容分析。四尧政策编码及统计分析1.政策内容编码本文对 31 项政策文本按照“政策序号-章节编号-具体条目”进行编码，共得到 457 条政策文本，其中“1-3-10（1）”表示
16、序号为 1 的政策文本中第 3 个章节第 10 条细则，（1）、（2）代表该细则中又存在多个内容，如表 2 所示。18安徽科技2023 年 5 月第 5 期科技瞭望2.政策文本分析（1）政策出台频度分析。统计发现，20152022年上海市共颁布科技创新人才政策 31 项，呈现阶段性波动趋势，其中 2015 年和 2020 年为政策颁布的集中年。2015 年 5 月，上海市人民政府出台了 关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见，这份综合型政策对符合条件的创业投资、科技创新人才、海外人才给予大力扶持。后续数月内，上海市多部门围绕这项指导意见连发多项配套文件从各方面加大政策落实推进力度，使得 2015 年政策出台频数较高。一年后，上海市出台 关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见，在人才政策“20 条”的基础上，进一步细化推行人才新政“30 条”，注重破除人才发展思想的束缚，向用人主体放权，进一步优化人才引进、人才激励、创新创业等问题，形成了人才改革的“四梁八柱”。20172019 年出台的人才政策数量明显呈递减趋势，可见综合型指导意见的
