1、第 卷 第 期 河 南司 法警 官职业 学 院 学 报 年 月 收稿日期：作者简介：张东生（），男，江苏镇江人，江苏省镇江市润州区人民检察院党组书记、检察长，三级高级检察官；宋行（），男，江苏镇江人，江苏省司法警官高等职业学校教授；李凤奎（），男，江苏盐城人，江苏省监狱管理局二级高级警长，司法部中国监狱工作协会理论研究专家，江苏省监狱系统领军人才。“两法”实施背景下未成年人检察监督参与社会治理研究张东生，宋 行，李凤奎（江苏省镇江市润州区人民检察院，江苏 镇江；江苏省司法警官高等职业学校，江苏 镇江；江苏省监狱管理局，江苏 南京）摘 要：在“两法”实施背景下，检察机关通过履行新法赋予的法定职责
2、，以法律实施监督者的角色推进落实“两法”构建的工作格局和制度设计，是新时代未成年人检察监督参与社会治理、提升我国未成年人司法体系内涵和质量的重大使命。结合检察权属性、未成年人工作独特性和新法授权，未成年人检察监督参与社会治理具有司法保护、犯罪预防和案件处理三种形态，其实现路径也须通过法律实施的监督和法律赋权的拓展予以合理构建。关键词：未成年人检察监督；社会治理；国家亲权；法律实施监督中图分类号：文献标识码：文章编号：（）随着 年十三届全国人大常委会会议对于我国未成年人保护法和预防未成年人犯罪法（以下简称“两法”）的修订通过，我国未成年人保护和犯罪预防工作整体布局和建设质量有了更为扎实的制度支撑
3、和法律保障。以“两法”实施为契机，未成年人保护和犯罪预防工作获得了新的发展契机和成长空间。在“两法”修订背景下，检察机关以法律实施监督者的角色参与社会治理，推进落实“两法”构建的工作格局和制度设计，是新时代提升我国未成年人司法体系内涵和质量的重大使命。一、未成年人检察监督参与社会治理的理论逻辑作为司法机关，检察机关主要是在预防、化解社会矛盾和提供法治保障等方面参与社会治理，为社会治理能力提升和社会治理体系完善注入司法力量。在未成年人工作方面，检察机关立足法律监督职责，通过对于未成年人违法犯罪的预防、案件处理和司法程序中的权益保障进行介入、监督，可以促进相关机制和制度的完善，提高未成年人社会治理
4、的有效性。（一）未成年人检察监督参与社会治理的职权依据人民检察院作为我国的法律监督机关，其基本职责是行使宪法法律赋予的检察权。现行法律规定了检察机关法律监督的具体内容，这些法定职责是检察机关工作的基本准则，必须予以坚持。但随着新时代检察机关职能的变化和社会形势发展，在坚持法律监督基本属性的前提下赋予检察权更广泛的内涵，适度延伸检察职能，是检察机关作为国家机关履行社会责任、服务社会的必然要求。“以公权力监督为中心、以社会公共利益司法保护和弱势群体的司法保障为两翼参与社会治理，是检察机关在改革语境下，顺应我国社会变迁和国家转型过程中政治方针的调整。”这就意味着检察权的法律监督属性可以在坚持司法权权
5、力运行规律的基础上，以社会利益和弱势群体保护为价值导向，在社会治理过程中发挥更为能动的作用。从检察权的本质功能来看，其核心是通过各种具体法律监督活动来规范、监控包括审判权、行政权等各种国家公权力按照宪法法律所设定的价值予以正常运作的公权力类型。检察权的功能不在于直接解决私人纠纷和个体权益受侵害案件，而主要是通过法治化、司法化途径确保其他类型公权力更好地服务于国家功能和治理目标。不过，社会发展必然带来国家权力功能的适当调整，也必然会赋予各种权力新的价值和使命。检察权的基本内涵在我国社会进步和国家治理体系治理能力现代化过程中也有所扩展，其功能也有所拓展。此种背景下，一方面，作为国家权力重要组成的检
6、察权以实现国家基本职能为目标，它在承担法律明确授权的法律监督职权的同时，必须承担相应的政治责任和社会治理职责；另一方面，法律监督的定位也获得了更广泛的解读，其不仅是围绕各类案件推进的监督，更包括对于各级各类国家机关和社会组织的职能履行状况的监督。在这个语境下，检察机关在立足做好法律监督层面的各类司法化工作的同时，积极以司法化手段推进宣传、帮教、溯源治理等非司法化领域的职能，并且须延伸检察机关服务职能，将未成年人司法保护与社会保护统一于未成年人保护治理大格局中。（二）未成年人检察监督参与社会治理的法理依据未成年人检察监督参与社会治理的依据既在于国家对于未成年人利益的优先保护和国家责任，也在于现代
7、法治由自治型迈向回应型的法理导向。从法学流派上看，伯克利学派诺内特和塞尔兹尼克通过探求法是怎样适应社会需求、解决现实问题的理论，提出了回应型法的法律发展类型理论。回应型法倡导“法律机构应该放弃自治型法通过与外在隔绝而获得的安全性，并成为社会调整和社会变化的更有能力的工具。在这种重建过程中，能动主义、开放性和认知能力将作为基本特色而相互结合。”在此种视野下，检察机关应当以公权力监控和法律监督为手段，在为未成年人权益保护社会环境的创造、社会组织的参与、公众的认可，尤其是相关部门职责的履行方面做出积极有力的推动。与其他利益保护相比，未成年人权益保护更需要回应型法理念的支撑，检察监督的此种回应意味着检
8、察机关的主动作为，其目标就是实现国家亲权下的未成年人利益良性保护格局。检察机关对关涉未成年人利益的事项以及相关责任主体的监督，其出发点就是赋予未成年人保护以实质上的优位保护地位。这种倾斜保护是在遵循公平正义价值导向基础上的一种选择，是检察机关依法对于作为弱势群体的未成年人利益进行的特殊对待。在我国目前尚无独立的少年司法程序前提下，检察机关对于未成年人利益协调相关事项的关切和机制化介入，可以让原本适用于成年人的制度经过变通或附加规定相对合理地应用于未成年人保护和社会治理中。从另一个角度看，检察机关通过法律监督参与未成年人社会治理，既要着眼于在个案处理中切实落实教育保护未成年人和分级干预未成年人的
9、基本原则，更要从相关制度设置方面进行溯源治理。通过沟通协商、监督反馈、检察建议以及公益诉讼的形式，检察机关在未成年人社会治理中可以发挥促进未成年人保护事业制度建设和机制完善的作用。在这一过程中，保护未成年人与兼顾社会秩序保护的目的导引着未成年人检察工作（以下简称未检工作）的发展方向，这恰恰也是回应型法的基本特点，即“回应型法助长了一种更为充分的认识，即从长远看而不是从手头的案件看，个别正义有赖于各种制度条件的支持。法律的能量应该贡献于诊断那些制度上的问题，贡献于重新设计那些制度上的安排”。（三）未成年人检察监督参与社会治理的价值依据未成年人检察监督参与社会治理与未检工作的独特性有着密切关系。未
10、检工作的独特性来自未检工作追求的价值导向的特殊性。未检工作在未成年人权益保护和违法犯罪预防工作中发挥着主导作用。这种主导作用来源于检察监督对于其他类型未成年人工作的外部干预和权力制衡，更来自于检察机关公共利益维护和弱势群体利益维护角色与未成年人利益保护的一致性。未成年人利益作为国家和社会发展的基础利益和长远利益，必须在司法保护涉及的利益衡量中获得更高的位阶和倾向性保护，检察机关是承担这一角色的最佳选择。在未检工作中，最有利于未成年人原则是未检工作的基本出发点，国家亲权理念必须鲜明地贯彻于未检工作的各个领域和各个环节。未检工作的这一定位决定了未检工作必须更为深入地介入到社会治理中，因此在实践层面
11、，我国未检工作的覆盖面以及深入度逐步提升，一方面未检工作融合刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能，形成了综合性的检察监督形态；另一方面以检察履职主动融入家庭保护、学校保护、政府保护、社会保护和网络保护等其他保护领域，检察机关着力构建贯通各个未成年人工作领域的协同机制和常态化监督形式。另一方面，未成年人检察监督参与社会治理的必要性来自于未检工作应当更多地为了保护未成年人权益而主动参与、介入甚至干预到其他领域的未成年人工作中。这一看似违背检察机关应中立行使检察权以及应平等保护围绕法律监督活动以及其他相关活动所涉及主体利益的做法，其实正是反映了未成年人权益在法理上应当优先考虑的基本原则，也是现
12、实中未成年人权益保护层次和水平尚未形成理想状况的必然选择。随着“两法”的修订，检察机关等国家权力机关依据少年司法中“国家亲权”理念积极主动保护和介入未成年人相关工作的做法获得了更为明确的国家授权。二、未成年人检察监督参与社会治理的基本形态新修订的“两法”充分吸纳了检察机关的实践 第 期张东生，宋 行，李凤奎：“两法”实施背景下未成年人检察监督参与社会治理研究探索经验和成熟做法，在立法层面肯定了未成年人检察监督的现有工作模式，并且在若干方面进行了拓展和赋权，这些内容共同催生了当下未成年人检察监督参与社会治理的基本形态。未成年人检察监督参与社会治理呈现出司法保护形态、犯罪预防形态和案件处理形态等三
13、种形态并存的局面。其中，案件处理形态与检察机关所处理的涉及未成年人的具体个案相对应，犯罪预防形态与检察机关所进行的法治宣传、社会观护、触法未成年人专门矫治督促、社会化治理检察建议运用等预防未成年人违法犯罪的业务活动相对应，司法保护形态则与检察机关对未成年人进入司法程序后的程序权益和实体权益保障相对应。检察机关的法律监督权限是上述三种形态存在的基本支撑，三种形态各有侧重，互相联系，共同构成“两法”实施背景下未成年人检察监督参与社会治理的基本局面。（一）未成年人检察监督参与社会治理的司法保护形态未成年人检察监督参与社会治理的司法保护形态主要是指检察机关对于涉罪未成年人进入司法程序后，在羁押必要性审
14、查、附条件不起诉、法律援助提供、合适成年人到场制度落实、扩大未成年犯罪嫌疑人认罪认罚适用、宽和未成年人处罚和处遇措施等方面发挥主导作用，充分保护未成年人进入司法程序后的权益。同时，司法保护的对象不仅包括未成年侵害人，更要包括受害未成年人，以实现少年司法“双向保护”的基本理念。从修订后未成年人保护法的篇章结构来看，对于检察机关职责的明确表述也主要在“司法保护”一章中，检察机关作为司法保护的主体出现在未成年人六大保护格局的一个维度。本章的首条即第 条以原则的形式框定了未成年人司法保护的法定主体是公、检、法、司四方司法机关。未成年人检察监督以司法保护形态存在的属性在此得到了法律的规范界定。因此，从立
15、法解释以及文义解释的角度看，未成年人保护法第 条以下对于检察机关在未成年人保护中的职责和作用都属于检察监督司法化维度的内容。即使是未成年人保护法第 条在规定司法机关与其他力量协作的内容时，也是以国家鼓励和支持的角度这样的外部参与的形式予以规定的。实践中，检察机关主动导入以上力量充实未成年人检察监督，其较强的法理正当性论证依据应当是来源于未成年人保护法总则中的最有利于未成年人原则和国家亲权理念，而不是该条较弱的倡导性原则。当然，未成年人保护法在司法保护的范畴下赋予了检察机关在司法流程各个环节应有的职权，也制度化了检察机关在未检工作方面的诸多成功探索。未成年人保护法视域中的未成年人检察工作已经不仅
16、仅是法律监督定位层面上的内容了，其所包括的内容已经是以法律监督为基础的所有检察机关涉及的未成年人司法处理事项了。未成年人保护法的出发点就是保护未成年人权益，其法律规范涵摄的只能是检察权在涉及未成年人权益的各种活动和行为，因此法律规定的内容看似碎片化，但却不能因此认为未成年人检察监督工作内容有限。只有综合检察机关的所有职能，才能获得未检工作的全貌。此种法律授权恰恰保证了未成年人检察工作事务集中统一办理的合法性和正当性，未成年人保护法司法保护章节对于各类未成年人检察事务的集中规定必将在整合检察系统内部资源的过程中实现未检工作的专业化提升。未成年人检察监督参与社会治理的司法保护意味着未检工作可以有效促进未成年人保护的规范化、制度化和实效性。从制度设计来说，我国未成年人保护和违法犯罪预防工作基本形成了国家机关、社会组织和各种相关单位都应积极参加的格局，体现了国家和社会对于未成年人利益保护的高度关切。不过，保护主体的多元性导致工作实效性评价的困难，共同责任的定位在实践中也难免导致责任稀释的难题。解决法定职责履行和执法责任主体缺位的基本途径就是建立有效的监督机制以及提高未成年人工作运行的法治化水平
