1、Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴72农村金融研究January 2023 我国脱贫攻坚战全面胜利，取得了举世瞩目的成就，财政在其中切实发挥了主体作用，为打赢脱贫攻坚战提供了强有力的资金保障。2020年底，中共中央、国务院印发了 关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见，对在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章提出了明确要求。2022年中央一号文件中进一步强调，要将牢牢守住不发生规模性返贫作为底线任务，做好全面推进乡村振兴重点工作。站在新的历史方位，如何更好地发挥涉农财政政策的有效作用，实现财
2、政涉农扶贫资金政策与乡村振兴有效衔接，成为亟待解决的重大问题。一、国家财政扶贫投入及财政涉农扶贫资金政策概况（一）国家财政扶贫资金投入力度逐年增强近年来，受新冠肺炎疫情、复杂国际形势和减税降费等影响，财政收支矛盾日益突出，但农业农村仍作者简介：于海龙，财政部农业农村司；李成明，中央民族大学经济学院讲师、数字经济研究院研究员。本文观点不代表作者所在单位意见。基金项目：本文为国家自然科学基金面上项目“新时期的小额信贷与相对贫困治理：理论反思、机制分析及路径优化”（编号：72073151）、北京市社会科学基金 规划重点项目“缓解相对贫困的长效机制及其北京应用研究”（编号：21JJA002）的阶段性研
3、究成果。然是重点保障的优先领域。2021年中国农村统计年鉴 的数据显示，2012到2020年间国家财政用于农林水等各项支出超过15万亿元。2020年，除去南水北调支出，国家对农林水的投入高达21536亿元，相比2012年的11508亿元，8年间增长了10028亿元，年均增长8.15%。其中，扶贫财政投入在2015年后增长迅猛，由2015年的1227亿元增长至2020年的5622亿元，年均增长35.58%（见图1）。仅就中央财政专项扶贫资金而言，资金规模由2012年的326亿元增长到2020年的1461亿元，到完成脱贫攻坚任务时达到顶峰；其中，2016年以来连续五年保持200亿元增量，资金投入力
4、度空前（见图2）。大量涉农资金、扶贫政策和项目投向贫困地区，尤其是深度贫困地区，充分发挥了农业农村发展的高益贫性，显著推动了农村减贫工作，期间也创新形成了一系列超常规的扶持政策。在乡村振兴背景下，只有深入研究政策衔接的有效路径，减少“翻烧饼”现象，才能降低政策成本，提高资金使用效益，接续全面推摘要论文立足于脱贫攻坚取得全面胜利、接续推进乡村振兴的历史方位,通过对财政涉农扶贫资金政策的梳理和与乡村振兴有效衔接理论观点的综述,构建了资金政策有机衔接的路径、分析框架,在深入分析资金政策供给端和需求端关键环节的基础上,提出了政策建议。论文建议,总结借鉴我国扶贫经验,进一步科学评估财政涉农扶贫资金政策,
5、根据乡村振兴战略调整目标,在资源配置、支持对象、支持重点、支持方式等方面做好衔接,坚持巩固与振兴并重,防止发生规模性返贫,支持乡村振兴重点领域和关键环节,推动乡村社会治理现代化,提升资金安全和使用效益。关键词财政涉农扶贫资金政策；乡村振兴；政策供给；有效衔接乡村振兴背景下财政涉农扶贫资金政策有效衔接的关键环节和路径选择于海龙 李成明 DOI:10.16127/ki.issn1003-1812.2023.01.003Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴农村金融研究 73 January 2023图1 20122020年国家财
6、政对农业农村的投入单位:亿元0100020003000400050006000700080002012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年农业林业水利扶贫农村综合改革农村综合开发图2 2012-2020年中央财政专项扶贫资金投入规模单位:亿元020040060080010001200140016002012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年图3 财政涉农资金扶贫政策体系资金投入政策两类重点支持政策财政专项扶贫资金、水利发展资金、农业生产发展资金、林业改革发展资金、农田建设补助资金(原农业综合开发补助资
7、金)、农村综合改革转移支付、林业生态保护恢复资金、农村环境整治资金(原农村环境连片整治示范资金)、车辆购置税收入补助地方资金(原车辆购置税收入补助地方用于般公路建设项目资金支持农村公路部分)、中央专项彩票公益金支持扶贫资金、农村危房改造补助资金、产粮大县奖励资金、生猪(生羊)调出大县奖励资金(省级统筹部分)、农业资源及生态保护补助资金(对农民的直接补贴除外)、旅游发展基金、服务业发展专项资金(支持新农村现代流通服务网络工程部分)、中央基建投资用于“三农”建设部分1.贫困地区路水 电网等基础设施 倾斜支持政策2.农村住房安全政策3.农村饮水安全4.其他1.产业扶贫政策2.资产收益扶贫3.扶贫小额
8、信贷4.其他产业发展类基础设施类重点支持进乡村振兴战略向纵深发展。（二）财政涉农资金扶贫政策体系不断完善1.脱贫攻坚期财政涉农资金扶贫政策体系财政涉农扶贫资金，指财政安排用于农业农村领域扶贫方面的相关资金。根据国务院办公厅发布的 关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见（国办发201622号）及后续资金调整情况，本文共梳理了17项资金投入政策，和8项产业发展类、基础设施类重点支持政策，3大类具体政策共同形成了财政涉农扶贫政策体系（见图3）。一是资金投入类政策，主要包括财政专项扶贫资金，农业生产发展资金、水利发展资金等17项用于脱贫攻坚方面的资金。其中，财政专项扶贫资金政策，是财政扶
9、贫投入的主要渠道，是专门用于精准扶贫、精准脱贫的资金。2013-2020年，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元。同时，国家在贫困县实行涉农资金整合试点政策，中央层面纳入整合范围的资金主要包括上述17类资金，贫困县可根据当地脱贫攻坚规划，统筹在农业生产发展和农村基础设施建设方面的支出。“十三五”期间，全国832个贫困县累计整合涉农资金超过1.5万亿元，大大增强了贫困县自主安排资金支持实施扶贫项目的能力，为集中资源打赢脱贫攻坚战提供了有力支撑。二是产业发展类政策，主要包括产业扶贫政策、资金收益扶贫、扶贫小额信贷和其他产业发展类政策。其中，产业扶贫政策通过财政涉农资金支持贫困注：本
10、文图片由作者整理制作，下同。Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴74农村金融研究January 2023 地区和贫困农户发展农业农村特色优势产业等，提升内生动力，促进增产增收。资产收益扶贫政策，是各地利用中央财政专项扶贫资金、其他涉农资金投入设施农业、养殖、乡村旅游、光伏等项目形成的资产，通过折股量化的方式支持贫困村、贫困户脱贫。扶贫小额信贷政策，是为建档立卡贫困户提供的金融精准扶贫产品，政策要点是5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县级层面建立风险补偿金。三是基础设施类政策，主要包括贫困地区路水
11、电网等基础设施倾斜支持政策、农村住房安全政策、农村饮水安全政策和其他基础设施类政策。贫困地区路、水、电、网等基础设施倾斜支持政策，主要是对贫困地区基础设施的建设与维护，包括“四好农村路”等农村公路建设维护、水网建设、电网改造、新农村现代流通服务网络工程，以及农田、水利设施、产业路等修建和维护等。农村住房安全政策着力解决“两不愁、三保障”中住房安全有保障，是脱贫的一项重要指标，主要指农村危房改造工程。农村饮水安全政策，财政给予补助帮助贫困地区等农村饮水工程修建、维修与养护，解决农村饮水安全难题。2.乡村振兴战略下财政支持乡村振兴政策的优化调整相较目前脱贫攻坚解决绝对贫困问题的单一目标维度，乡村振
12、兴五个目标维度更加综合全面。2018年9月，中共中央、国务院出台了 乡村振兴战略规划（20182022年），同月，财政部即出台了 财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见（财办 201834号），就财政支持乡村振兴战略顺利实施提出了具体意见，成为首个财政领域支持乡村振兴的文件，为财政支持乡村振兴指明了方向。一是在资金投入方面，财政专项扶贫资金专门用于精准扶贫、精准脱贫，贫困县涉农资金整合试点政策将17项涉农资金整合用于脱贫攻坚，聚焦现行标准下的绝对贫困问题，不得用于其他领域投入，以免提高标准，偏离政策初衷。而财政支持乡村振兴，投入更加多元，且优先用于农业农村，加大对乡村振兴重点领域和薄弱环节的支持
13、；相比贫困县涉农资金整合试点，财政涉农资金统筹整合长效机制适用范围更广，适用于全国各地；且在中央层面对行业内交叉重复的涉农资金进行清理整合，在市县一级，仅允许根据对各项指导性任务的需求不同，在一个专项内予以整合。二是在产业发展方面，脱贫攻坚期内主要是通过产业扶贫、资产收益扶贫、扶贫小额信贷等推动贫困地区产业发展，精准用于扶贫产业和建档立卡贫困户，且注重产业的带贫效应和与贫困户的利益连接机制，产业基础较为薄弱，规模相对较小。而乡村振兴则把产业振兴作为目标，产业发展政策更加多元，特色优势产业和乡村产业升级为“壮大”的要求，注重小农户与现代农业的衔接，推动三产融合发展，重点培育新产业和新业态；资产收
14、益扶贫，更加注重产权改革和集体资产清产核资，重点是发展新型农村集体经济；相比扶贫小额信贷政策对象的特惠性，乡村振兴更加注重金融的普惠性和激励性，对返乡人员、新型农业经营主体等提供更丰富的金融产品。三是在基础设施建设方面，脱贫攻坚政策对贫困地区的路、水、电、网实行倾斜支持，乡村振兴则将支持重点放到了整个农村区域，补齐城乡基本公共服务均等化的短板，并将范围扩大到环保、物流、信息等领域。危房和饮水等方面的政策，脱贫攻坚主要聚焦“两不愁、三保障”中的“住房安全有保障”，并将农村饮水安全作为重要的底线性指标；而乡村振兴则将农村危房改造纳入防灾减灾工程，并在巩固农村饮水安全保障的基础上，进一步加强农村水利
15、基础设施网络建设。Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴农村金融研究 75 January 2023二、财政涉农扶贫资金政策与乡村振兴有效衔接的理论基础与路径选择我国脱贫攻坚与乡村振兴存在辩证统一的关系。两者有机联系，相互贯通，又有所区别，各有侧重，统一于农业农村现代化的历史进程中。从政策目标看，两者具有基本目标的统一性和战略举措的互补性，在政策设计上具有协调性、兼容性。脱贫攻坚为乡村振兴奠定了坚实的基础，而乡村振兴则在更深层次上巩固和拓展脱贫成果，推动实现农业农村现代化。（一）脱贫攻坚与乡村振兴的基本理论与逻辑关系反贫困、
16、乡村发展的基本理论，是研究和实践工作中的一个基础性问题。一是“二元经济结构”理论。阿瑟刘易斯提出，不发达国家内部传统农业部门与城市现代工业部门的二元经济结构的转变和消失，是发展中国家完成传统农业向现代农业转变的必然过程，是摆脱贫困走上富裕的唯一途径。二是可持续发展理论。舒马赫指出发展中国家新的发展道路，应该重点放在农村，以人为中心，避免工业和农业“相互毒化”。三是多维贫困理论。阿马蒂亚森提出，贫困的原因不仅仅是收入低下，基本可行能力不足是更为重要的原因。四是益贫式增长理论，主张给穷人更多的经济机会，不断提高参与经济增长的能力，使之绝对地或相对地获得比过去更多的收益。随着反贫困理论的深入，贫困并非单维度的收入贫困，而是多维度社会因素支配下可行能力的匮乏与不足，是那些触摸不到的总的社会关系的“天花板”，促使人们更多地思考通过全方位改善发展环境，破除横亘在城乡之间的壁垒，促进城乡一体化发展，多个综合维度提升人的可行能力而脱贫致富。脱贫攻坚与乡村振兴相辅相成，统一于中国式农业农村现代化的历史进程中。脱贫攻坚和乡村振兴都是“三农”领域的战略举措，是我国为加快补齐农业农村短板作出的重大部署，打赢脱
