1、160 第十四辑风险灾害危机研究第十四辑第 160186 页SSAP，2022城市复合型突发事件应急救援组织合作研究 以新冠肺炎疫情期间泉州“37”坍塌事故为例刘纪达 安 实 王 健摘 要：随着我国城市安全风险种类不断增加，城市突发事件不再完全以独立形式出现，城市复合型突发事件应急救援逐步成为常态。本文运用社会网络分析方法，构建了应急救援“组织机构-救援职能”2-模网络与组织机构合作网络，分析了网络中应急救援组织与应急救援职能的类型与分布，识别了组织合作网络的网络结构和各类应急组织在救援网络中的角色与定位。在此基础上，就应急组织间的跨界与平行两类互动关系进行了考察，并探究了各类应急组织在合作网
2、络中对网络稳定性的影响水平。研究表明：各类应急组织在应急救援合作中扮演着不同角色，依据各类组织的功能定位定向赋予其救援资源基金项目：本文系国家社会科学基金重点项目“大国竞争时代一体化国家战略体系和能力研究”（项目编号：21AZD084）的阶段性研究成果。作者简介：刘纪达，哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生，研究方向为应急管理与应急救援；安实，哈尔滨工业大学经济与管理学院教授，博士生导师，研究方向为系统工程与风险治理；王健，哈尔滨工业大学经济与管理学院教授，博士生导师，研究方向为应急管理与风险治理。城市复合型突发事件应急救援组织合作研究161 和保障资源，有助于提高应急救援整体效率。同时，引
3、导边缘应急组织参与、强化应急组织间合作、保持中介应急组织连通将是提升应急救援整体效能的重要手段。进而，从协作机制保障、指挥架构协调、力量整合部署、资源统筹配置四个方面对城市复合型突发事件应急救援体系的完善与优化提出了对策建议。关键词：城市突发事件；应急救援；社会网络分析；复合型突发事件2020 年新冠肺炎疫情突袭而至，我国发生了多起事故灾难与公共卫生事件、自然灾害与公共卫生事件叠加的复合型突发事件。尽管我国部分城市针对单一突发事件已建立较为完善的风险防控和救灾处置体系，但对于复合型突发事件，尚未形成有效破解风险叠加等重难点问题的应对模式。1从近期实践来看，做好复合型突发事件的应急救援工作、提升
4、城市应急救援效能，有利于政府和相关部门第一时间展开突发事件救援处置、控制与减轻复合型突发事件引起的社会危害。2党的十八大以来，党中央、国务院做出一系列有关加强城市应急救援工作的重要决策部署。2018 年 1 月，中办、国办印发了 关于推进城市安全发展的意见，该意见从完善事故应急救援预案、加强各类专业化应急救援基地和队伍建设、完善应急救援联动机制等方面提出了健全城市安全生产应急救援管理体系、提升应急管理和救援能力的目标任务与方法路径。现阶段，我国城市应急救援力量体系已形成综合性消防救援队伍与地方专业队伍、志愿者队伍相结合的发展模式。3然而，城市突发事件应急救援的统一指挥机制与救援组织间的合作模式
5、尚不清晰，各类应急组织在救援处置过程中的信息沟通与资源分配机制有待进一步明确。在城市复合型突发事件应急救援中，各应急组织间的互动与合作加强了应急救援模式的复杂性。4明晰应急救援指挥部的指挥模式、厘清各应急组织间的关联关系、确立应急救援中的资源分配机制，对提升城市应急救援整162 第十四辑体效能具有重要价值。5现阶段，在城市突发事件发生后，政府、军队、社会应急力量等应急组织相互配合、协同处置，形成现场救援指挥部统一领导下的应急救援合作网络，这已成为一种普遍现象。6然而国内应急救援研究多局限于经验介绍、案例研讨等形式，鲜有从网络视角对应急救援中组织间关系进行分析的研究成果出现。为此，本文将采用网络
6、分析方法，以典型城市复合型突发事件 泉州市欣佳酒店“37”坍塌事故为例，分别构建并绘制城市复合型突发事件应急救援“组织机构-救援职能”2-模网络与组织合作网络，考察城市复合型突发事件应急救援中的组织与功能的类别和特征，分析不同类型组织与不同职能的对应关系和不同类型组织间的互动关系，并据此提出完善与优化城市复合型突发事件应急救援体系的对策建议，以期为做好新冠肺炎疫情常态化防控期间城市突发事件应急管理工作提供参考。一 文献述评（一）城市突发事件应急管理研究 现阶段，城市安全基础、城市应急管理水平与城市社会发展要求不协调、不匹配、不适应的问题较为突出，如何加强城市突发事件应急管理工作、提高城市安全保
7、障水平成为现阶段学界研究的重要内容。78从突发事件种类看，城市应急管理研究在初期阶段主要关注城市火灾、交通安全事故、建筑工程安全事故、群体性事件、公共卫生事件等突发事件的应急管理和处置工作，近年来随着自然灾害事件愈发复杂化、多样化，城市应急管理系统如何有效应对地震、内涝、飓风等自然灾害突发事件成为城市应急管理研究的新方向。从研究内容看，现阶段城市应急管理研究普遍从城市应急管理体系建设、城市风险认知与识别和应急管理能力培育与评估三个维度展开。其中，城市应急管理体系建设是学界普遍关注的重点内容，相关研究主要从体制、机制、政策视角出发，在城市防灾预警、应急管理模式、应急救城市复合型突发事件应急救援组
8、织合作研究163 援处置等方面梳理了城市应急管理体系的现存问题和实践经验，并对应提出了多项城市应急管理能力提升的对策建议和应急体系建设框架的实施路径。随着城市安全问题愈发多样、扩散，传统单中心应急管理模式已难以有效应对各类突发事件。因此，部分学者还根据不同突发事件的特点，提出了城市区域内部与城市群间在应对城市突发事件时的应急管理联动机制。同时，随着我国城市化进程加速，新业态、新领域、新产业迅速发展与新能源、新工艺、新材料广泛普及，城市安全风险种类不断增多、风险防控难度不断增大，城市突发事件也不再完全以独立形式出现。城市复合型突发事件应急管理成为近一时段理论界与实务管理部门面临的重大挑战与新兴课
9、题。复合型突发事件是对在同一空间下或时间内，发生两种或多种类型突发事件的概括性表述，是多种风险要素相互叠加、耦合的结果。从风险类型看，复合型突发事件是常规风险与非常规风险、自然风险与人为风险、宏观风险与微观风险相互交织的结果。而从突发事件本身来看，复合型突发事件多表现为多种突发事件的群发与并发、链发与递进关系。2020 年以来，我国发生了多起自然灾害与公共卫生事件、事故灾难与公共卫生事件叠加、共生的复合型突发事件，呈现出更强的复杂性与跨域性特征，在一定程度上超越了城市日常风险承载力，对社会发展和人民生活带来了严重冲击9。复合型突发事件的形成与增多，对我国城市应急管理体系完善、各部门协同处置机制
10、建设、应急组织救援模式优化提出了更高的要求。（二）应急管理合作网络研究近年来，为更好地识别参与应急管理的组织机构类型、阐释与刻画组织机构在应对突发事件过程中所表现出的互动和协调关系，学者们在应急管理组织网络方面取得了多项理论研究和案例分析成果。10各项研究结果表明，不同级别、不同类型的突发灾害事件对应急管理网络的形成和规模均具有较大影响，同时突发事件的日益增多和耦合风险的不断加深进一步促成了应急管理网络。11现阶段应急管理网络研究主要具有以下特征：从应急组织类型来看，应急管理合作网络一般是基于不同区域政府间、政府机构间、党政机164 第十四辑构与社会组织间三个层面的交互和关联关系形成的。12跨
11、区域应急组织增援、军警民应急组织协同、公共部门与社会应急力量合作、群众志愿服务参与等研究内容是现阶段应急管理合作网络研究的重点方向。1314从突发事件种类看，学界多以案例分析为切入点，收集有关地震、飓风、森林火灾、冰雪灾害的应急预案15与新闻报道的文本数据16，构建了不同灾害事件的应急管理合作网络，探究了应急组织的角色定位与组织间的合作模式。从网络分析方法运用看，有学者应用随机行动者模型（SAOM）、指数随机图模型（ERGM）、二次指派程序（QAP）等数据分析方法，分析了应急管理网络形成与发展的影响因素（组织的同质性、网络关系的互惠性、救援任务的依赖性、信息与资源传递性等），还有学者从整体网（
12、密度、凝聚力、聚类系数、中心势等）、个体网（中心度、结构洞、限制度等）中的不同指标入手，解析了应急管理网络的整体结构和组织特征。17此外，由于突生性、动态性、不确定性是组织机构在应对突发事件时的重要特征，因此还有学者从阶段网络演化和事前事后对比两个视角开展了动态应急管理网络的研究工作。在阶段网络演化视角中，研究人员通过划分时间区间，分析了不同阶段应急管理网络的特征，并对应梳理了应急管理网络的演化模式，得到了应急管理网络的动态演变规律，相关结论为应急管理决策的动态调整提供了数据支撑；在事前事后对比视角中，相关学者通过对比根据应急预案与机构设置和突发事件实际案例两种数据来源所绘制的应急管理网络，探
13、究了目标状态和实践模式的异同，为应急管理的事后学习反馈机制提供了一个可观测的分析路径。18（三）应急救援模式研究应急救援是国家应急管理体系建设的重要一环，是政府应急管理决策指挥部门的核心职能。19应急救援与广义应急管理相比，更注重应急管理过程的响应与处置环节，开展救援行动、控制突发事件恶化与扩大、组织人员疏散避险是应急救援工作的主要内容。一般情况下，决策处置机制是突发事件应急救援活动核心内容，在程序上主要划分为先期处置、信息上城市复合型突发事件应急救援组织合作研究165 报、增援响应、协同救援和应急结束五个阶段。现阶段，应急救援力量体系建设、应急救援合作机制设计、应急救援功能研究是应急救援模式
14、研究的三个主要方向。20在应急救援力量体系建设方面，学界根据参与应急救援的不同力量组成，探讨了综合性消防救援队伍与地方专业队相结合、社会力量参与应急救援、军队及相关部门参与应急救援等力量体系的建设模式和实践路径；在应急救援合作机制设计方面，相关研究主要围绕应急救援统一指挥机制、应急救援物资合作保障机制、应急救援合作宣传机制、应急救援预案联合响应机制、应急救援制度供给等方面展开；在应急救援职能设计研究方面，学者针对不同的突发事件的特点，梳理了不同类型应急救援组织在救援处置过程中的具体职能，并着重从应急救援指挥框架、应急救援组织分工等维度就应急组织的资源、信息分配机制进行了深入研究。以上研究结果为
15、应急管理决策机构实施应急救援行动提供了行动指南与实施策略，但从整体上看，我国有关应急救援的研究成果以质性分析为主，相关内容多局限于经验介绍、案例研讨等形式，研究问题和结论缺乏应急救援实践的支撑。综上所述，现阶段应急管理网络研究的案例来源以单一自然灾害、事故灾难、公共卫生事件为主，鲜有文献探究复合型突发事件应急管理中的组织合作模式，相关研究结论与对策建议对复合型突发事件的应急管理体系建设与能力提升不具有普遍适用性。同时，城市突发事件应急管理研究虽已有对复合型突发事件应急处置和跨界危机处置的相关认识，但缺乏从量化视角和网络视角切入的研究成果。21此外，多数研究虽考虑到了时间范畴对应急管理网络形成的
16、影响，但研究更偏向于从应急协作的全过程展开，未能针对应急管理响应、处置、重建等不同阶段的不同应急网络特征进行分析，不便于应急管理决策机构在应急救援过程中调整应对策略与部署。因此，本文将重点关注城市应急管理实践，并从复合型突发事件的应急救援视角着手，以泉州市欣佳酒店“37”坍塌事故为例，构建城市复合型突发事件的应急救援合作网络，识别各应急组织与应急救援职能的关联关系，并进一步分析应急救援协作网络中的节点属性、网络结构和组织机构定位等内容，力争突破166 第十四辑已有研究重梳理经验而轻机制挖掘的局限，以可视化的形式研究城市复合型突发事件应急救援的组织合作问题，把握应急救援组织合作网络形成的特点及一般规律。二 研究设计（一）泉州市欣佳酒店“37”坍塌事故案例 2020 年 3 月 7 日 19 时，福建省泉州市鲤城区的欣佳酒店发生坍塌事故，直接经济损失 5794 万元。事故发生后，党中央、国务院高度重视，应急管理部与福建省立即启动应急响应，各级政府及应急、消防、公安、住建、卫健、电力等相关部门和单位积极参与救援工作。3 月 12 日 11 时现场人员搜救工作结束，共计搜救出被困人员 71 名
