1、2023 年 6 月第 23 卷 第 2 期(综合版)Journal of Hebei University of Economics and Business(Comprehensive Edition)Jun.2023Vol.23 No.2PPP 项目融资风险管理研究王砚书1,王 昭2,高 鹭3(1.河北经贸大学 会计学院,河北 石家庄 050061;2.河北迁安农村商业银行股份有限公司,河北 迁安 064400;3.中国建设银行股份有限公司沧州分行,河北 沧州 061000)摘 要:PPP 模式是近年来逐步发展与优化的项目融资模式,它随着基础设施建设的发展而逐步发展。PPP 项目具有项目
2、参与者多,项目合作周期较长,风险较高的特征。对 PPP 项目融资特点与风险特征进行分析,发现其主要风险因素包括合规性风险、经营风险、担保风险、总投资增加的风险等。对 PPP 项目可能发生的融资风险,需要从社会资本方、政府方和金融机构三方积极采取有效措施进行应对。关键词:PPP 项目;融资风险管理;风险评估;风险应对中图分类号:F830.9 文献标识码:A文章编号:1673-1573(2023)02-0053-06收稿日期:2023-03-08基金项目:河北省社会科学发展研究课题“河北省科技成果转化机制评价及提升路径研究”(20220202165)作者简介:王砚书(1970-),女,河北迁安人,
3、河北经贸大学教授,博士;王昭(1997-),男,河北迁安人,河北迁安农村商业银行股份有限公司助理会计师;高鹭(1992-),男,河北沧州人,中国建设银行股份有限公司沧州分行经济师。一、引言随着我国城镇化速度明显增快,城镇基础设施投融资需求不断增加。但是,随着全国地方财政收入涨幅由稳定增长到逐渐趋于平稳,地方政府债务余额也在持续攀升,中国传统方式的城市基础设施建设模式已经无法满足城镇化建设需要。2012 年,有关遏制地方违法违规融资行为的通告(财预2012463 号)发布以后,国家逐渐加大了对建设移交项目的监管力度,导致地方政府的融资渠道被严格控制。2013 年全国人大通过立法决议,中央人民政府
4、特别是发改委和财政部等相关部委开始力推政府部门与社会资本合作经营模式(Public、Private、Partnership,简写为 PPP)。随着 PPP 模式的推广,城市公共基础设施项目建设开始主要依靠政府和社会资本开展合作的方式。PPP 模式的主要优势是可以有效缓解政府财政支出压力,同时也能保障社会方的投资收益,是目前政府建设公共基础设施项目时主要采用的投融资模式。截至 2022 年11 月 26 日,全国 PPP 综合信息平台项目管理库累计入库项目 10 317 个,总投资额 166 398 亿元。在新时代环境下,PPP 模式一方面减轻了政府的债务负担,通过市场化融资手段减少了地方政府财
5、政支出,同时又为社会资金开辟了全新的投融资途径,提高了社会资本投资收益,实现了各投资主体的双赢或多赢。但是,PPP 项目在实践过程中也存在着诸多风险和挑战,以 H 省为例,目前在库 PPP 项目 458 个,主要行业涉及产业园基础设施、污水处理、市政交通等行业,在项目运行过程中,遇到了诸多挑战。2022 年 11 月,财政部下发关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知(财金2022119 号),就做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行等问题提出了进一步要求。为推动 PPP模式健康发展,本文拟以 H 省 Z 市 A 产业园 PPP 项目为
6、例,剖析 PPP 项目目前面临的主要融资风险,对 PPP项目进行融资风险识别和评价,并提出可行的融资风险应对建议。35二、文献综述国外从 20 世纪 80 年代开始对 PPP 项目管理模型进行探讨,通过四十多年的研究与发展,PPP 模式已经成为一种提高项目的社会、经济和环保效益的融资模式,包括财务方案与 PPP 模式应用、项目风险、合同与绩效管理、PPP 项目关键成功因素和项目治理与监管多个方面,1面临着项目合法合规性风险、政府信用风险、融资成本较高的风险,面临着企业投融资领域人才短缺、风险预测与长期控制较难、项目本身的融资能力有限、金融机构参与项目的意愿较低、融资中政府方面的困境等问题。2-
7、3PPP 项目融资风险主要分为项目参与方的违约风险、政府方的支付风险、项目自身的财务风险等,宏观环境变化、工程技术选用不当、经营管理问题、不可抗力因素等是 PPP 项目融资风险主要成因。在 PPP 项目风险辨识阶段,可采用德尔菲法、头脑风暴法、故障树识别方法、工作分析结构法、风险检查表法、场景观测法、情境分析方法、时间流程图法、因果图分析法和 SWOT 法对融资风险量化分析。4PPP 项目融资风险的主要特征表现为:风险类型多样性、复杂性和动态性、长期性与阶段性。在 PPP 项目实施期间,各种因素复杂多样,市场环境不确定、财政补贴资金发生困难、法律条文出现变更等,都在一定程度上可能加剧 PPP
8、项目的融资风险。5为了应对上述风险,要加强契约精神培养、培养专业人才、做好项目前期工作、建立健全配套机制等对策,要加强对 PPP 项目的控制、提高融资能力、降低项目风险、实现多渠道的融资方式、强化政府的作用、企业做好各项规划等解决措施,同时要重视信用责任、降低政策风险、区分不同类型、防范支付风险、拓宽融资渠道、破解财务风险等。2-4国内外研究给出了 PPP 项目风险类型识别的方式,从一般投资者视角把 PPP 项目风险归类为:技术风险、建设风险、营运风险、经济风险、不可抗力因素、管理风险、社会环境、税收风险以及项目失败风险。大部分学者认为政府利用 PPP 模式开展经济合作时必须注重评估风险与利益
9、,并合理运用 PPP 模式在政府部门与社会投资方之间分摊经营风险。研究方向主要聚焦在新型城市化、轨道交通发展、海绵城市的总体构建等,在结合具体案例研究 PPP 项目融资风险方面,还未见更加深入的研究。为更好服务于经济社会,进一步应对 PPP 项目的融资风险,本文拟通过具有典型性的 PPP 项目个案对此进行研究。三、PPP 项目融资风险特点与管理流程(一)PPP 项目融资风险特点我国的 PPP 模式主要由政府授权主管部门作为项目实施机构,应用在政府主导的基础设施项目中,根据社会资本方的出资能力、项目建设运营能力、项目预期收益等指标,通过招标方式确定社会资本方。PPP 项目的融资风险特点主要表现为
10、:第一,项目融资风险持续时间长,其成因在于项目融资金额大、周期长,PPP 项目融资金额一般为项目总投资的 70%80%,融资期一般不短于 10 年,项目合作期间影响项目实施的不确定因素较多,本息偿还主要来源于 PPP 项目本身收益,项目收益能否偿还融资本息存在不确定性;第二,项目不同阶段融资风险会发生变化,其成因在于 PPP 项目公益性强,收益水平低,缺乏满足融资需求的金融创新产品,如果风险与收益不匹配,融资难以实现,导致项目无法开工或开工后停工,最终出现项目退库、合同解约的风险,同时融资利率持续攀升,对项目融资成本影响较大,另外,合作期限与项目实际融资期限不匹配,难以满足 PPP 项目全生命
11、周期资金需求;第三,项目中各参与方要各负其责、各担风险,其成因在于 PPP 项目以项目公司为融资主体,需要多方配合完成融资活动,政府方可为融资提供积极协助,但不对项目公司的融资行为承担责任和义务,同时,资金退出渠道过于单一,如果只能等到项目到期时退出,对于社会投资者来说,风险很大,会影响其参与 PPP 项目融资的积极性。H 省 Z 市 A 产业园 PPP 项目是 Z 市政府与 W 大学战略合作的国家大学科技产业园区项目。项目主要社会资本来自 W 大学相关产业集团的子公司 W 科技园有限公司。Z 市 A 产业园 PPP 项目已纳入国家财政45部 PPP 项目库,在项目建设期,根据项目建设的内容提
12、出融资需求。该项目政府方是 Z 市 YS 区管委会,社会资本方是 W 科技园有限公司。项目合同约定合作期限为二十年,其中建设期三年、运营期十七年。根据项目实施方案及 W 科技园有限公司与 Z 市 YS 区管委会签订的 PPP 项目合同,项目收入的主要来源包括使用者付费及政府运营补贴。建设期间,由于 H 省环保管控和新冠病毒感染防疫管控等原因累计造成停工 456 天。截至 2021 年底,该项目已经完成政府要求的竣工验收,实际出租面积达到 8 万多平米。因建设工期比计划延长,致使需要支付的贷款利息、贷款本金偿还、税金及管理费用等挤占了项目建设资金,资金缺口达到 6 000 万元。该项目融资风险特
13、征表现为持续时间长、项目不同阶段融资风险不确定等。(二)PPP 项目融资风险的管理流程PPP 项目融资风险管理工作一直贯穿于 PPP 项目管理的始终,融资风险管理的流程包括识别风险、评估风险和应对风险。识别风险即风险源头的确定和具体风险内涵的确定;评估风险是指评估 PPP 项目融资风险的主要影响因素并对其做出全面分析;应对风险就是制订出相应的风险应对措施并落地实施。1.PPP 项目融资风险识别PPP 项目融资风险识别主要通过定性分析完成。首先,通过向有关领域的专家学者进行咨询,汇总其看法和建议,或者以评分形式对不同的风险因素做出分析;其次,应用对标比较法,与历史上已经完成或实际落地的优质 PP
14、P 项目来对比,判断本项目中是否有相应融资风险的因素存在。根据现状总结,PPP 项目融资风险主要包括政治风险、环境保护风险、信用风险、合规风险、经营风险、市场风险、财务风险等。由于不同的融资风险给项目带来的可能损失也不相同,不同阶段融资风险也会发生变化,所以需要分解出各种风险的差异,对 PPP 项目融资风险进行全面评价。以前述 A 产业园 PPP 项目为例,根据测算,该项目融资结构包括资本金 1.8 亿元,占比 25.7%;申请固定资产借款 5.2 亿元,占比 74.2%。根据 PPP 项目合同,资本金部分 Z 市 YS 区管委会与社会资本出资比例分别为 5%和 95%,即 Z 市 YS 区管
15、委会出资 900 万元,社会资本出资 1.71 亿元。项目建设所需贷款全部向银行申请,金额 5.2 亿元,期限 17 年。该项目融资方案,在建设期资本金部分资金成本率为零,贷款利率执行五年期以上贷款基准利率。我们通过电话访谈具有丰富的 PPP 项目经验的专家、通过邮箱传递相关资料、与相关工作人员沟通等方式收集项目情况的有关资料和专家意见,用以保证 PPP 项目融资风险识别的准确性及科学性。具体操作流程是:先联络专家,向专家们说明咨询的目的,接着再向专家邮箱发出调研问卷,并留出一段时间让专家充分考虑各种可能的融资风险,并做好调研问卷的回收。然后对不同意见加以汇总,通过梳理与汇总,识别出对 PPP
16、 项目影响比较大的融资风险因素,其中,定性风险有合规性风险、经营风险、担保带来的信用风险,定量风险有总投资增加的市场风险和出租率不足的经营风险。2.PPP 项目融资风险评估项目融资风险评估是在融资风险识别之后,通过对项目融资所有不确定性和风险要素的充分、系统而又有条理的分析,对项目融资风险进行综合评价,确定项目融资的整体风险水平,为应对这些风险提供依据,以保障项目的顺利进行。PPP 项目融资风险评估是通过定量与定性方法结合分析的。当一些项目的融资数据比较多,或者管理复杂时,也会通过定性评估来提高工作效率、减少工作量;一些项目的数据有用程度相当高时,就会用定量分析方法来提高项目评估的准确度,又或者再根据专家的建议,运用特征识别技术和大数据分析成果做出综合评价。在 PPP 项目融资风险管理的过程中,恰当的分配项目风险是制定风险应对措施的前提。只有将项目识别出的风险因素合理分配到各参与方,且将风险分担明确到契约内,才能从根本上保证各参与方谨慎对待风险因素,以保证项目顺利运行。仍以前述 A 产业园 PPP 项目为例,对识别出的风险逐项评估,以确定有效的应对措施。(1)合规性风险。从签订的 A
