1、第 卷湖北师范大学学报(哲学社会科学版).第 期 ().当前我国基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校的互动行为分析王 明(湖北师范大学 教育科学学院湖北 黄石)摘 要 课程改革在学校中的具体实践并非一种线性的、技术化的过程 基层教育行政部门与学校之间的互动会深刻影响课程改革的实践过程与结果 在当前其主要表现为动员模式与常规模式下的互动这两种类型的互动都在很大程度上导致课程改革遭遇到形式主义等实施困境 当前课程改革的持续深化需构建基层教育行政部门与学校间的新型互动关系其核心是从传统的行政管理模式走向公共治理在提升基层教育行政部门治理能力的同时构建基层教育行政部门、学校等多元治理主体之间的合作
2、伙伴关系关键词 课程改革互动行为公共治理中图分类号.文献标志码 文章编号():./.在当前我国的基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校作为变革政策的两个关键执行组织对于新课程由文本层面向实践层面的转化有着至关重要的影响 相关研究已分别揭示了基层教育行政部门与学校在课程改革实践中的地位和作用并对二者的变革行动进行了深入的探讨但对于课程改革中之间的互动过程及其对课程改革实践的影响尚缺少足够的关注 事实上课程改革中基层教育行政部门与学校之间存在着复杂的互动关系二者之间的互动在很大程度上形塑了课程改革的实践过程而互动的实质与形式则深刻影响了课程改革实践的结果 年 月教育部印发基础教育课程教学改革深化
3、行动方案要求持续深化基础教育课程教学改革在此背景下探讨基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校之间的互动就有着重要的价值一、对基础教育课程改革中技术理性观点的反思就实践中的课程改革而言其总是会发生一定程度的“异变”对此当前主要存在这样两种解释:一是将异变的原因归为实施者的过失即之所以会出现异变主要是由于教师抵制新课程其不仅缺少参与改革的意愿而且在胜任力上也存在不足二是将异变的原因归为政策本身的缺陷即之所以会出现异变主要是由于新课程在理念与目标上都过于理想化在实践中难以具体操作且异变的发生有其必然性它是教师专业自主性的一种体现 从上述两种解释出发就意味着只要加强对执行者的监督与管理或者不断完善课
4、程改革方案新课程就能够得到完美实施 这两种解释都具有一定的合理性但也有共同的缺陷即存在着将复杂的课程改革实践过程简单化、线性化的倾向所体现出的是一种技术理性的观点 在其看来课程改革的实践过程是一个可以经过理性设计与规划的技术化过程实施者只要忠实地执行既定方案变革的目标便能够达成 这样的观点事实上忽略了课程改革实践过程的复杂性变革的实施被视为一种简单的线性过程在实施过程中所出现的问题则被归为技术性问题只需进一步完善变革方案问题便可以得到解决学校则被设想为一种典型的科收稿日期 作者简介 王明男山东泰安人教育学博士湖北师范大学教育科学学院副教授硕士生导师华中师范大学教育学院访问学者研究方向:教育基本
5、理论、课程改革与课程政策层组织新课程可以通过自上而下、层层传递得以落实技术理性的观点在当前受到了人们的质疑一方面课程改革的政策方案在微观层面上总是会表现出一定程度的不合理性这使得课程实施阶段各种“变通”行为的产生具有了某种客观必然性 就变革本身而言它并非一张蓝图而是一项旅程 充满了不确定性 有时还违反常理相较于文本层面的变革方案实践中的变革总是充满了变动性 具体到大规模“自上而下”推行的课程改革其通常内在地具有一种组织学悖论即政策一统性与执行过程灵活性之间的悖论 由于高层决策者在进行决策时通常表现为一种“有限理性”且考虑到政策执行中地方情境和文化的特殊性与多样性来自中央或政府高层的统一政策并不
6、能够兼顾到所有地方的差异以及需求在微观层次上难免会存在不合理的一面 如研究者指出的“国家政策越明确一统它与地方实际条件的差异就越大政策决策过程与执行过程的分离就越大其执行过程就不得不越允许灵活应变”另一方面组织理论的发展使得人们对于学校组织的性质有了新的认识 学校组织具有不同于一般科层组织的特性它是一种具有双重系统的教育组织在一些主要的方面上学校组织是松紧结合的作为学校组织技术核心的教与学无论是在过程还是目标上都很难被预测和控制 而在另外一些方面则具有明显的科层组织的特点如教师的考核具有一套明确的机制学校的日常管理由专门行政机构负责并制定严格的规章制度 相应地在学校中至少存在两种类型的组织一是
7、具有紧密结合特征的科层性组织即学校的行政职能部门其负责学校的制度建设与日常事务管理二是具有松散特征的专业性组织如教研组、学科组其负责指导课程与教学这一核心领域由于科层性组织与专业组织遵循着不同的运作逻辑来自学校外部的变革政策虽然可以相对较为容易地抵达学校的行政职能部门但却很难真正进入教室并在课堂教学中得以体现 学校组织的这一“双核结构”使得课程改革实践的过程出现了断裂但同时也为教师的实践创新提供了空间与现实可能性 据此来看课程改革的实践过程不应被视为一种线性的、技术化的过程或者说通过自上而下各层级间的完美传递就能够实现课程改革预期的目标我们需要超越这种理论与方法上的简单化倾向二、基础教育课程改
8、革中基层教育行政部门与学校间的互动何以可能根据公共政策执行的相关理论政策执行活动总是发生在一定的组织之中离开了组织的有效运作政策的预期效果便难以达成 组织的复杂性由此被视为影响政策执行的重要因素:一方面从组织内的角度来看政策执行组织内部的结构、文化、权力关系等要素对政策执行绩效有着重要的影响另一方面从组织间的角度来看鉴于现代国家的政策活动通常涉及众多组织的参与政策的有效执行需要借助于两个或两个以上的组织之间的协调行动执行组织间关系的复杂性也会对政策执行产生重要影响在当前我国基础教育课程改革的实践过程中处于新课程政策执行链条底端的基层教育行政部门与学校是最主要的执行组织前者的职责主要表现为将中央
9、与上级有关新课程政策的要求进一步具体化并监督其在学校中执行的情况而后者主要是承担具体的执行工作 就基层教育行政部门而言其代表本级地方人民政府管理所辖区域内的教育事务在教育管理上拥有法定的权威且由于当前政府向学校下放的教育管理权力有限基层教育行政部门掌握着一些对学校来说至关重要的资源如学校的校长主要是由基层教育行政部门来任命的再如一些项目经费的审批、学校评优评奖、课题申报、教师职称评定等也基本上由基层教育行政部门来负责 就当前基础教育阶段的公办学校而言其在办学自主权上相对缺乏相对于政府而言处于一种弱势地位但这并不意味着课程改革在学校中的实践过程仅仅表现为一种行政性执行的过程即基层教育行政部门只是
10、单向地影响学校的课程政策执行行为学校也会对基层教育行政部门的课程政策执行行为施加影响在二者之间事实上存在着复杂的互动关系如上所述学校并非只具有科层组织的属性而是一种拥有双重系统的教育组织作为组织技术核心的教与学的过程很难被预测与控制科层权力难以对其产生直接影响 作为教育活动的主要承担者学校组织无论是在技术上还是在信息占有上相比基层教育行政部门都拥有优势因而具备一定的专业权威这一专业权威使得学校拥有了一定的专业自主空间与权利 例如在执行来自学校外部的教育政策时鉴于许多教育政策往往只是一般性地规定了政策的目标以及实施原则而对具体如何操作未给出明确规定学校通常具有一定的自主裁量的空间再如作为教育活动
11、的主要承担者学校还具有信息上的优势它可以宣称哪些政策或政策中的哪些部分是可行的或者是不可行的 当来自学校外部的变革项目被采用时学校通常会根据自身情况对其进行调整与转变变革项目实施的过程实际上是一个“相互适应”的过程 对一线教师来说在特定政策压力之下其需要根据地方与学校的实际状况运用灵活变通的策略通过实践创新来应对课程变革政策在微观层次上的不合理性以免其对学生的成长产生不利影响 教师的实践创新有些是被政策制定者与倡导者所鼓励、允许或默许的有些则是被禁止的它们在变革政策执行中往往交织在一起由此导致变革政策总是会发生不同程度的“异变”考虑到学校与教师在专业上所具有的这些优势在执行相关教育政策时基层教
12、育行政部门往往会征询学校的意见并会尽力争取学校的支持三、基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校互动的类型及其影响在当前基础教育课程改革的实践过程中基层教育行政部门与学校在进行互动时都拥有一定的策略选择空间在二者的策略集合中都存在多种行动策略可供选择 就基层教育行政部门而言由于处于正式权威与科层关系的结构之中其在科层链条中的位置决定了执行来自中央的新课程政策是其基本职责但具体如何执行以及采取什么样的行动策略则是取决于其对现实情境的考量 一般而言在执行来自上级的教育决策时基层教育行政部门的策略集合中主要包含两种类型的策略即动员执行与常规执行 动员执行即打破常规将落实上级要求作为一段时期内部门的“
13、中心工作”来进行在具体执行过程中则通常会采用高压的方式并投入大量的资源诸如严格的监督与考核机制、频繁的检查以及相应加重的惩罚措施等 常规执行即依照已经建立的规则、程序按部就班地落实上级的要求 在推行新课程时基层教育行政部门会根据外部压力的变化而交替采用不同的执行模式通常是在动员模式与常规模式之间进行变换这使得新课程的推行表现出明显的波动现象 学校通常是根据基层教育行政部门的行动策略在随后的政策执行过程中采取应对策略 在二者互动的过程中主动权实际上是由基层教育行政部门所掌握的基层教育行政部门的两种执行策略对于学校来说实际上是不可控制的外部因素在动员模式下学校只能选择服从基层教育行政部门的要求但由
14、于学校相对于基层教育行政部门而言拥有专业上的优势其仍然可以在具体政策执行过程中利用各种非正式权力采取“软抵抗”的策略 在常规模式下学校面对来自基层教育行政部门的要求也同样拥有较大的策略选择空间其既可以发挥主观能动性创造性地落实新课程的要求也可以采取策略将有关课程改革的要求隔离于教室之外 课程改革中基层教育行政部门与学校所采取的不同行动策略会导致二者间互动的不同类型并会对课程改革的具体实践产生深刻影响(一)动员模式下的互动.动员模式下互动的过程在动员模式下基层教育行政部门更多的是扮演高层决策者之“代理人”的角色 由于高层决策者制定的变革政策并不能够完全反映教育实践中的复杂状况且地方与学校的实践还
15、存在着多样性统一的变革政策并不能够完全考虑到实践的这种多样性即存在着统一性与多样性之间的矛盾当运用行政权力强制推行变革政策时难免就会导致“理性的僭越”变革政策在微观层面上的不合理之处会遭到一线教育实践者的抵制 但由于在动员模式下公开的抵制要付出较大的风险成本学校与基层教育行政部门之间发生直接冲突的可能性较小更多情况下学校会采取一种变通的策略 当基层教育行政部门运用强制手段在学校中推行新课程时其与学校之间的互动会呈现为一种具有冲突性的互动类型就基层教育行政部门而言由于其与学校之间具有信息不对称性学校能够基于在信息上的优势运用一些技术手段有效应对来自基层教育行政部门的检查且基层教育行政部门所面对的
16、是数量众多的学校因而在对学校的变革行为进行监督与检查时就需要付出较大的成本且即使检查出问题也未必会对学校进行严格惩罚这会导致基层教育行政部门与学校之间良好的合作关系被破坏 学校如果在高压之下花费更多的时间在回应课程改革的要求上就有可能压缩花费在提高考试成绩上的时间 在当前的学校教育实践中由于追求考试分数的观念仍然存在且相关的考试评价制度尚未发生根本性转变无论是基层教育行政部门还是学校相比于课程改革的推行情况更看重的仍然是学生的考试成绩与升学率 如果课程改革的推行导致学生考试成绩的下降进而影响到升学率在这种情况下基层教育行政部门与学校都会面临较大的问责压力 由此对于学校的变革行为基层教育行政部门
17、通常并不会真正采取“严格监督”与“彻查”的策略“默许”才是更为普遍的策略就学校而言尽管处于较大的行政压力之下但由于预期到基层教育行政部门在承诺或进行惩罚的可信性程度上相对较低学校通常会选择变通执行的策略更多的只是在表面上按照新课程的要求采取相关行动以满足动员模式对短期性效果的追求且进行变革的前提则是保证学校中常规的教育教学的正常运作最大限度减少落实课程改革的要求对提高学生考试分数的干扰.动员模式下互动的影响课程改革并非一蹴而就的而是具有长期性与艰巨性动员模式所追求的立竿见影的短期内的效果实际上更多的是集中于一些显性的、易于发生的变革如学校中课程表的变化、一些能够体现课程改革成果的书面材料以及课
18、堂教学模式等对于变革的过程以及深层次的变革效果则很少会关注如新课程对学生发展实际所产生的影响等 对于这些外显的形式化的目标学校通过采用相关的技术手段通常是可以实现的但如果动员的强度不断提升时也可能会导致学校疲于应付这些形式化的目标对于课程改革所倡导的那些深层次的变革学校往往较少采取相关行动 鉴于学校基本上能够达到动员模式所追求的目标即使深层次的变革未能发生也并不会给基层教育行政部门带来负面影响基层教育行政部门通常就会默许学校的各种变通执行策略 动员模式下的互动及其结果在很大程度上会助长课程改革中的形式主义倾向 学校通过选择性执行的策略可以规避课程改革中一些对其而言不合理的要求且有可能只是在表面
19、上执行课程改革的要求而实际的教育教学并未发生根本性的转变(二)常规模式下的互动动员模式无论是启动还是维持都需要投入大量的资源所花费的成本相对较为高昂因而很难长期持续下去 事实上常规模式才是组织运行的常态 在常规模式下互动呈现为不同的类型.常规模式下互动的过程就政府组织体系中所处位置来看基层教育行政部门要同时接受本级地方人民政府的行政领导与上级教育主管部门的业务指导但其部门绩效更多地取决于地方人民政府对其工作的满意程度 地方人民政府通常并不会直接干涉所辖区域内的教育事务只有当教育领域中出现了重大安全事故、群体性事件以及具有负面性的公共事件之后地方人民政府才会直接介入对下属教育行政部门的行为进行干
20、预 对基层教育行政部门来说一方面贯彻落实中央以及上级有关教育的决策与要求是其基本职责另一方面在决策执行过程中也要保证不违反地方政府所提出的“不出事”的要求且后者相比于前者具有优先性由于与新课程相配套的考试与评价制度的改革相对滞后学生的考试分数仍然是评价的关键如果将过多的时间用于落实新课程的要求那么在提升学生考试分数上所花费时间就会减少学生的分数可能就会下降学生成绩的下降会引起家长的不满 如果家长对学校教育不满意并以群体的形式来表达诉求使之上升为具有重要影响的公共事件那么这必然会引起地方政府的关注 在这种情况下地方政府就会运用强制手段责令相关部门限期整改 如何协调好贯彻落实新课程与“不出事”这两
21、种制度要求之间的关系对于基层教育行政部门而言就显得尤为重要就学校而言在现行的评价与考试制度下学校更为看重的实际上也是学生的考试成绩其直接影响着学校的声誉 声誉的提升意味着学校可以获得更多来自外部的支持包括师资、经费、优质生源、课题研究项目等据此就可以进一步改善或提升学校办学条件 如果将更多的时间花费在落实新课程的要求上就会减少用于提升学生考试分数上的时间进而就会影响到学生的考试成绩学校的声誉由此就会受损 对于学校与教师来说新课程所体现的是国家意志落实新课程的要求是职责所在但至于如何执行以及执行到什么程度则更多地取决于其对学生考试成绩的影响程度 由此学校同样也需要寻求一种变通策略以协调好落实课程
22、改革的要求与提升学生考试成绩的要求之间的关系 可以看出对于基层教育行政部门与学校而言变通执行新课程政策构成了其共同追求的目标 尽管拥有共同目标但这并不意味着二者都会自愿或积极采取行动以实现这一目标 由于采用变通策略必然要承担被上级主管部门问责的风险围绕着风险的分担机制基层教育行政部门与学校之间的互动事实上构成了一种类似“搭便车”的互动类型在常规模式下的互动中基层教育行政部门与学校都有两种行动策略可供选择 其中“倡导”指的是基层教育行政部门以一种正式的形式提出变通执行新课程的方案或要求“等待”指的是对“学校应该如何执行新课程政策”不做出具体规定等待学校自行提出变通执行的方案“发起”指的是在征得基
23、层教育行政部门正式同意之前学校自行提出变通执行新课程政策的方案“观望”指的是在基层教育行政部门做出明确指示之前学校不主动采取有关新课程政策的行动 鉴于执行政策的过程通常存在着一定的周期性时间压力无疑是构成影响政策推进的一个重要因素执行者所能承受时间压力的水平在很大程度上能够影响其执行策略的选择相比而言学校在执行新课程政策中有着更多的“耐心”只有在基层教育行政部门提出相关要求之后学校才能够采取相应的行动 对于基层教育行政部门而言选择“等待”策略无疑要承担较大风险可能会因“不作为”以及政策执行时机的贻误而被问责选择“倡导”策略尽管也要承担风险但也可能会因新课程的创造性推行而获得上级与公众的认可 对
24、于学校而言无论基层教育行政部门选择“倡导”或是“等待”策略最佳行动策略都是“观望”在这一策略下学校能够将新课程的推行对学生考试成绩的影响控制在一定的范围之内由此在互动中实际上有着占优策略.常规模式下互动的影响在我国基础教育课程改革的具体实践中常规模式下的互动有着较为广泛地体现 一方面基层教育行政部门会定期推出一些落实新课程要求的方案并鼓励学校按照方案的要求在本校范围内推行课程与教学方面的改革但另一方面在对学校所进行的各种检查与评估中学生的考试成绩仍然得到了强调且是考核中的关键指标 对于基层教育行政部门所提出的要求学校通常会积极响应并主动落实这在当前许多学校领导和教师所持有的有关“素质教育”与“
25、应试教育”的观念上有着较为明显的体现其认为“素质教育”与“应试教育”是可以和谐相处的“应试”本身也是一种素质 常规模式下的互动一方面可能会导致课程改革在实践中被消解进而出现执行偏差如在当前学校中出现了被学者批判的“第二代应试教育现象”但另一方面变通执行新课程方案也孕育着变革的契机即可能因对新课程的创造性推行而在不同程度上带来学校教育实践的改善四、基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校互动关系的重建(一)新型互动关系构建的方向:走向公共治理在当前基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校间的互动深刻影响了课程改革在学校中的具体实践导致新课程在实践中步履维艰 在当前持续深化课程改革的背景下需要构建
26、一种新型互动关系以更好地协调基层教育行政部门与学校在落实课程改革要求的过程中所采取的行动共同致力于新课程目标的达成这有赖于基层教育行政部门在治理形式上的转变其核心是要从传统的行政管理模式走向公共治理就“治理”的内涵而言其核心要义在于强调公共事务中的多元主体参与以及政府与各种非政府组织之间的合作伙伴关系并强调通过协商、对话的方式来解决利益分歧达成共识但在中国情境中由于政府在社会改革的进程中一直发挥着主导性作用治理概念本身不仅强调横向参与的含义而且还具有纵向“管制”的内涵或者说存在着将“治理”理解为“政府治理”的倾向 从公共治理的视角来审视基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校间新型互动关系的构
27、建就意味着不仅要强调包括基层教育行政部门、学校等在内的多元治理主体作为合作伙伴参与到课程改革之中同时也强调基层教育行政部门在政策工具运用能力上的提升前者主要通过进一步下放权力到学校与社会来实现而后者则是通过提升基层教育行政部门的治理能力与水平来实现(二)提升基层教育行政部门的治理能力基层教育行政部门治理能力的提升一方面有赖于相关考核评价机制的调整以增强课程改革中基层教育行政部门的行动空间 当前学生的考试成绩与升学率的高低与基层教育行政部门的绩效密切相关考试成绩与升学率的下降会引起家长的不满当这种不满聚集到一定程度就可能会导致“大事”发生此时基层教育行政部门就会面临被问责的风险 对于学生考试成绩
28、的过度关注无疑会限制课程改革中基层教育行政部门的行动空间 为此就需对部门考核评价机制做出调整弱化考试成绩与基层教育行政部门绩效之间的相关性并增强实施新课程与素质教育对于其绩效的影响 另一方面要建立地方人民政府各职能部门在与教育相关问题上协同行动的有效机制以提升基层教育行政部门在课程改革中的行动能力 就我国现行行政管理体制来看人权、事权与财权是相互分离的对于基层教育行政部门而言其所拥有的主要是在具体教育事务上的管理权而人员配置与经费管理则分别由政府的人事部门与财政部门负责这就使得基层教育行政部门在推行新课程时所能够运用的政府资源相对有限 建立各职能部门在教育问题上协调行动的有效机制无疑就有利于提
29、升基层教育行政部门采取变革行动的能力与此同时还需提升基层教育行政部门教育决策的科学化水平使专家学者、一线教师、家长等参与到教育决策过程之中(三)对校长和教师的赋权与增能从学校层面来看首先需要赋予学校更多的办学自主权使得学校能够有效应对当前变革时代所出现的一系列新问题、新情况 进一步而言要重视学校在信息占有与专业上的优势充分发挥教师的自主性与创造性使得新课程在学校中能够得到创造性实施 明确教师作为变革主体的地位对教师进行赋权这是教师充分发挥专业自主性实现“自下而上”实践创新进而使课程改革走向深入的基础性条件 但在权力下放的同时还需进一步规范权力的运作建立相应的督导与问责机制并将赋权与增能相结合在
30、实地调查的过程中发现大多数校长以及教师都认为当前的学校教育需要变革新课程在理念上是好的但有些内容却偏于理想化在实践中难以具体操作且由于考试评价制度改革的滞后新课程难以在学校中得到实践这使得一些校长与教师对课程改革的认同程度不一致为此需要通过培训等手段增进其对新课程的认识与理解提升其实施变革的能力与水平 但当前与新课程相关的培训事实上存在着诸多问题在培训效果上往往不尽如人意 例如在培训的内容上过于重视理念层面的学习对于具体如何操作则缺少必要的指导在培训的形式上过于依赖专家讲座参与、对话式的培训形式相对缺乏 这就需要在培训的内容与形式上进行创新提升培训的效力以增强校长与教师对课程改革的认同度提高其
31、参与并实施变革的能力此外要营造教师之间合作的文化氛围并建立大学与中小学之间合作的有效机制以帮助学校与教师提升实施变革的能力并为实践创新创造支持性的条件 在变革实践中过于强调教师作用的发挥很容易导致经验的误用往往难以被察觉而且如果教师的变革行动长期处于一种“孤立无援”的状态教师的改革热情也难免会逐步消磨殆尽 由此教师之间的合作以及来自校外专家的支持与引领对于课程改革中教师发挥作为变革主体的作用有着重要的价值参 考 文 献加迈克尔富兰.变革的力量 透视教育改革.中央教育科学研究所等组织翻译.北京:教育科学出版社:.周雪光.基层政府间的“共谋现象”.开放时代():.美罗伯特欧文斯.教育组织行为学.窦卫霖等译.上海:华东师范大学出版社:.浦蕊.政府与学校关系的重建:一种制度分析的视角.武汉:武汉大学出版社:.王莹等.“双减”政策背景下教师“软抵抗”行为分析.当代教育科学():.刘亚荣等.我国地(市)、县级教育行政体制条块分割现状研究.国家教育行政学院学报():.张华.论“第二代”应试教育及其超越.基础教育课程():.俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社:.(责任编辑:张传枝)():.().:
