1、收稿日期：基金项目：国家社会科学基金重大项目（）作者简介：盛明科，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师，管理学博士。参见杨华：县乡中国：县域治理现代化，北京：中国人民大学出版社，年。年 月第 卷第 期山西师大学报（社会科学版）（）“创新内卷”：基层数字治理偏离行为的归因与纾解盛明科，贺清波（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 ）摘要：数字技术日趋成为基层场域中的重要治理工具，内含着“硬币的两面”：一面正是我们不断追求的通过技术创新以实现基层治理效能的全面提升，其隐藏的另一面是“创新内卷”“数字超载”等问题的层出不穷。针对数字治理内卷畸变现象，本研究以“技术组织环境”为理论框架，试图全面把握影响
2、基层治理行为的多重要素。研究发现，在技术泛化惯性、数字考核焦虑、公众期待倒逼等因素的叠加下，共同导致了基层数字治理中的效率降低、系统内耗等偏离行为。在明确“创新内卷”的归因逻辑基础上，提出了纾解其病症的现实路径，以期系统修正这一基层数字治理偏离行为。关键词：创新内卷；基层治理；治理转型；数字赋能中图分类号：文献标识码：文章编号：（）一、问题的提出在数字治理时代，信息技术作为基层治理变革的有力支撑，为推进基层治理体系和治理能力现代化提供了强劲动能。在数字技术治理导向下，全国各地“最多跑一次”“一网通办”等综合便民服务平台陆续上线运行。以数字技术驱动基层治理创新，业已成为推动基层治理发展的普遍现象
3、，数字技术创新也成为基层治理场域中的活跃词汇。然而，从数字治理实践样态的正面挖掘转向数字创新负面效应的深层揭示，不难发现，随着政府对数字治理的强烈性偏好关注、持续性资源追加以及盲目性技术调整，基层数字治理似乎已然脱离了既有步调，陷入了创新内卷困境。须知，创新内卷这一基层数字治理偏离行为渐次浮现，带来了指尖形式主义、线上痕迹主义等次生性数字治理难题。信息化的政务模式在一定程度上背离了“技术赋能”的初衷，显然未达到数字赋能基层治理的期望效用。表面看，基层数字治理似乎并没有停止创新，数字治理建设亦在稳步推进，但这些创新恰恰是内卷化的。具体言之，部分地区对数字治理产生了一定误解，先验性地假设了越创新越
4、复杂的数字技术更能为基层治理赋能增效。由此，基层数字治理变革呈现出热衷于追求技术更新、模块更多，而非服务更好、体验更佳的局面，使得基层数字治理发展陷入“内卷化”困局。在基层数字治理“内卷化”表象下，是基层政府数字平台频繁“上新”、政务软件日益“扎堆”、服务窗口愈发“繁杂”等更深层次问题。“创新”成了为创新而创新，变为基层最大的形式主义。换言之，这种过度求新求优，实则造成了资源空耗、组织空转等显著后果。本意于赋能基层治理的数字技术，在多重作用逻辑下，却变相增添了基层治理负担，使得基层数字治理的现实效果与理论期望之间存在显著偏离。归结起来，基层数字治理“内卷化”实质上反映了基层过度重视技术应用，而
5、脱离了基层治理实际，使得数字治理呈现走偏趋向。由是观之，随着基层数字治理的快速发展，基层数字治理创新在做出突出贡献的同时也存在着偏离行为，甚至达到了内卷内耗的程度。那么，基层数字治理“创新内卷”呈现何种状态？技术创新内卷现象缘何产生？如何对这一困境加以调适？有鉴于此，本研究主张以 框架为研究参照，试图从技术、组织与环境三个层面对基层数字治理内卷化困境加以阐明，深度剖析基层数字治理创新内卷的症结所在，为推动基层数字治理健康持续的“在轨”发展提供政策启示。二、文献回顾与分析框架开展学术探讨理应回顾相关研究脉络，厘清基本理论逻辑，数字治理研究亦是如此。基层数字治理作为治理研究的重要命题，在技术创新与
6、组织吸纳过程中，数字技术对政府治理的赋能究竟为何会产生偏离行为？本文在系统梳理有关理论研究基础上，以“技术组织环境”为解释性框架，对“创新内卷”现象进行三维审视，从而发现其归因逻辑与纾解路径。（一）文献回顾“内卷化”症状作为对组织“常理”的背离，历来为学术研究的聚焦所在。内卷化这一概念首先在康德的 判断力批判 中提及，并称之为“套入理论”。美国人类学家亚历山大戈登威泽用内卷化来描绘一种内部不断精细化的文化现象，指出内卷化具有“渐进的复杂性即统一性内部的多样性和单调下的鉴赏性”。黄宗智将内卷化概念引入对中国小农经济的研究之中，将内卷化界定为边际报酬递减，更是自觉地凸显了内卷化概念的反思现代化意蕴
7、。杜赞奇则将“内卷化”引入政治过程研究，通过分析国家政权与基层组织之间的关系，提出了国家政权向基层延伸并导致“内卷化”的理论逻辑。近年来，内卷化相关研究逐渐延伸至基层治理场域中。何艳玲分析了城市社区治理内卷化的特征与因由。马卫红对基层治理内卷化进一步加以省思，重解基层这一“改而不变”现象。李利文以上海市 区物业管理深化改革为例，从认知角度对城市基层治理创新中的“认知内卷化”现象进行了解码。沿袭着由浅向深的分析脉络，许多学者开始对基层数字治理进行反思性研究，以揭示其内卷化现象的形成原因。王翔洞察到电子政务项目自身的特性和我国行政体制的特点导致了电子政务投入的持续扩张，可以从信息失真、执行偏差以及
8、修正困难等方面来解读电子政务内卷化的因果机制。曹银山则从“结构 行动”的分析框架出发，提出了技术适配错位导致基层数字治理陷入“内卷化”这一深刻见地，认为由于政绩驱动、治理效能寄望双重逻辑的裹挟而使得政府自觉或不自觉地陷入“数字治理创新锦标赛”瑏瑠。胡卫卫指出有些地方政府盲目地为了电子化而电子化，在财政资金有限的条件下投入大量的资金开发 等应用，凸显出层层加码的“假作为”逻辑。瑏瑡辛怡萱发现现实中有些组织领导者片面追求数字技术的有形建设，片面追求组织数字平台、数据中心的建设，忽视了数字技术与组织政策、制度和能力的配套，陷入追求“数字政绩”忽视“数字实效”的困境。瑏瑢总的来说，“伪创新”等偏差行为
9、的出现不仅会导致基层治理的“内卷化”，更瑏瑠瑏瑡瑏瑢王春城、佟明熹：让“治理”回归“常理”：基层运行“内卷化”的组织学归因与调适，新视野 年第 期。参见 德 康德著：判断力批判，邓晓芒译，北京：人民出版社，年。卢晓雯：多维视角下的内卷化：研究现状及概念梳理，华中科技大学学报（社会科学版）年第 期。彭宗峰：社区治理内卷化：一种知识增长的视角，公共管理与政策评论 年第 期。美 杜赞奇：文化、权力与国家：年的华北农村，王福明译，南京：江苏人民出版社，年。何艳玲、蔡禾：中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因，中山大学学报（社会科学版）年第 期。马卫红：内卷化省思：重解基层治理的“改而不变”现象，中国
10、行政管理 年第 期。李利文、申彬、彭勃：城市基层治理创新中的“认知内卷化”以上海 区物业管理深化改革为例，社会科学研究 年第 期。王翔：我国电子政务的内卷化：内涵、成因及其超越，电子政务 年第 期。曹银山、刘义强：技术适配性：基层数字治理“内卷化”的生发逻辑及超越之道，当代经济管理 年第 期。胡卫卫、陈建平、赵晓峰：技术赋能何以变成技术负能？“智能官僚主义”的生成及消解，电子政务 年第 期。辛怡萱：数字技术赋能组织治理创新的逻辑、困境与路径，领导科学 年第 期。会造成邀功式竞争、公共资源浪费以及基层负担加重等严重问题。须知，前述研究不乏真知灼见，为本文“创新内卷”这一研究议题奠定了良好的学术基
11、础，但亦有以下几个方面可供拓展：其一，既有研究多从“面”上归纳与总结其特征，而少有涉及生成机理等“里”的研究；其二，既有机制研究也囿于一定的研究视角局限，无法细致全面揭示其生成机制；其三，对于“创新内卷”困境的纠偏路径等相关问题，还存在较大的研究空间，可以拓宽数字治理问题研究的学术图景。总的来说，无论是遵循技术研究脉络，还是以组织分析为主轴，都只是单方面揭示了基层数字治理偏离行为的逻辑过程，难以对其展开完整刻画和系统阐释，有待更为完整的理论研究加以严密论证。（二）分析框架：“技术组织环境”的三维审视数字技术创新为什么会导致基层数字治理发展的“内卷化”现象呢？在对这一现象内在特征的深刻把握基础上
12、，框架为洞察和揭示基层数字技术创新内卷化现象提供了“研究切口”。研究范式发轫于研究企业采纳创新技术的影响因素，由 和 于 世纪 年代在 技术创新的流程 一书中提出。框架主张同时从技术、组织与环境等多重维度剖析组织采纳创新技术的影响因素，与基层数字治理过程之间具有较强的适切性：一是“技术逻辑”以技术为载体。数字技术有其自身应用逻辑，与基层场域交互作用会产生技术适用逻辑。这是因为，基层数字治理发展是建立在一定的技术支撑条件上的，而技术、数据等是其核心要素。它包括诸如技术更新速率、相对优势以及应用形式等这样的因素在内。基层数字治理作为政府治理变革浪潮向基层转移的产物，技术因素必然会影响基层治理成效。
13、二是“组织逻辑”以组织为场域。基层数字创新行为还受到制度安排、组织结构等组织因素影响，严重影响数字技术应用的可行性和有效性。原因在于，基层政府以上级部门所作出的顶层设计为逻辑开展工作，组织结构、领导支持、考核机制等影响因素便在很大程度上影响着基层数字治理创新的推进，成为研究基层治理议题的重要根源。三是“环境逻辑”以环境为背景。基层政府数字治理也受到具体的外部环境影响，表现出环境驱动逻辑。诚然，基层数字治理创新并非直接以社会环境为依托，但资源钳制、社会反馈、技术鸿沟等潜在条件却影响和支配着基层数字治理创新行为，是其显著的外部因素。社会环境与基层数字治理密切相关，环境逻辑成为揭示数字创新行为的一个
14、可能解释。毋庸讳言，在基层治理场域中，数字治理本质上是多重要素驱动的产物，需要兼顾技术、组织与环境等多重属性。信息技术在社会、体制等多重因素的影响或形塑下，增效或增负都是可能的结果，存在着积极和消极的“两张面孔”。故此，沿着 框架的研究理路，为解释基层数字治理内卷化这一消极现象提供了学理层面的理论支撑，从而为深入探析这一现象产生的归因逻辑明确了参照框架，如图 所示。图 “技术组织环境”的解释框架姜晓萍、吴宝家：警惕伪创新：基层治理能力现代化进程中的偏差行为研究，中国行政管理 年第 期。参见谢小芹、任世辉：框架下数字乡村试点建设路径的组态研究与区域比较 基于全国 个数字乡村试点的定性比较分析，电
15、子政务 年第 期。钟伟军：技术增负：信息化工具为什么让基层干部压力重重？基于扎根理论的探索性研究，电子政务 年第 期。三、“不得不卷”：基层数字治理偏离行为的归因逻辑新兴技术手段深度嵌入政府治理体系，是政府主动适应数字化时代的结果。基层数字化作为一种治理转型趋向，各个地区间围绕技术治理会开展模仿、学习，甚至是比较、竞争。而一旦技术创新偏离既有轨道，数字赋能的最初意图也就没有得到完整实现。本部分将创新内卷议题置于“技术组织环境”分析框架下，从对其表层描述转向对其进行机理方面的深层揭示。（一）技术：数字技术创新的内生作用逻辑基层数字治理作为数字化与基层治理深度融合的产物，其本质是数字技术作用逻辑在
16、基层治理场域中的体现，亦即凭借数字技术赋能效应推动基层治理实践。在技术性维度的可能解释中，基层以提升数字技术水平为原动力，技术治理创新自身脱离了“既有步调”，从而导致了创新过程中“内卷化”现象，可归结为技术适配逻辑。一是技术更新过频。随着经济社会发展带来的社会事务复杂程度加深，以及数字技术赋能效应的逐渐显现，传统的政府管理模式已然无法有效适应数字化时代的发展。在多样化和碎片化的社会流动对基层场域差序格局和自发秩序造成强烈冲击的情况下，要求基层政府在既有电子政务建设基础上进行再创新，以探索基层治理数字化转型道路。然而，技术更新所带来的效用存在两面性，看似持续性“优化”，实则是反复迭代，导致了基层
17、数字政务服务供给低效，这就产生了严重的技术更新频次与基层治理需求的脱节问题。概言之，数字技术创新性已快速迭代，但其可行性尚停留在原初状态，技术创新有余而实现可行不足便是其应然走向。对治理效率和技术有效性的强调同时需要分配资源与辅助支撑，从而形成技术自我强化的逻辑闭环，最终导致了基层数字“创新内卷”的治理生态。可以说，数字技术高阶发展并不必然带来政务服务的系统性优化，反而使得基层政府深陷自发性反复“更新”的怪圈。二是技术泛化惯性。作为基层治理的变革焦点，基层政府借助数字创新推动数字服务向基层各方面延伸，便是技术应用泛化的真实写照。表面看来，随着技术创新的涉及面逐步泛化，数字治理迅速扩张的内在目标
18、便会有效实现。而实际上，技术应用范围的不断扩宽，治理技术应用存在着泛化惯性。在技术泛化的行为惯性下，带来了基层数字治理创新的内卷化。之所以如此，问题在于数字技术应用形式和数字治理创新目标的脱节。为了全面掌握基层治理状况，以期能够及时迅速取得实际效果，基层政府必然在技术应用形式上“做文章”，将数字治理蔓延至各种细微环节，从而为各种事务自主性“创造”了一系列数字技术应用条件。但从基层治理场域的客观现实来说，部分治理事务的完成并不必然需要数字治理技术的嵌入。这使得数字治理创新越来越接近于对技术应用形式本身进行创造性“生产”，而脱离了实现技术的赋能性这一原初动因。由此可见，在技术应用趋于泛化导向下，不
19、仅造成了基层治理创新内卷生态，也往往意味着极高的治理成本。三是技术理念偏差。从纯粹的技术维度来说，当前基层数字治理的技术交互作用已远远脱离了原本简单的线性交互关系，而呈现出复杂化的非线性关系。这主要是因为，为适应现实治理场域中复杂多变的治理问题，基层政府过度崇尚运用数字技术对基层治理实现全过程、全链条组织整合，以期用复杂思维方式有效适应基层数字治理要求。这一理念预设带来了一系列非预期性后果，即原本简单易懂的交互界面在多重往复地“深化”下已然转变为繁杂的系统性界面，而使得服务对象被“劝退”。在这一作用逻辑下，基层数字治理向复杂化发展的创新理念，会使得技术理念脱离于基层治理需要，使得数字治理悬浮于
20、基层之上。换言之，基层数字治理创新中对技术复杂程度优越性的误解使得基层政府陷入“内耗”局面，反而可能造成程序烦琐和内容杂乱，反映出技术理念复杂化和程序使用便捷化之间的结构性张力。总之，技术应用复杂化倾向黄新华、陈宝玲：治理困境、数字赋能与制度供给 基层治理数字化转型的现实逻辑，理论学刊 年第 期。施生旭、陈浩：技术治理的反思：内涵、逻辑及困境，天津行政学院学报 年第 期。王振兴、于业芹、李云新：“被技术治理”：基层组织负担的生成机制，安徽师范大学学报（人文社会科学版）年第 期。反倒阻碍了数字治理创新效能的有效实现。（二）组织：数字技术创新的体制驱动逻辑数字赋能政府治理，缘起于数字技术对公共治理
21、的渗透，而落实于政府组织的执行。外在的技术必须通过组织治理的内在结构及其运行形态变化才能发生作用，技术与组织的融合交互成为基层数字治理创新开展的现实条件。即便是数字创新等现代化技术导向行为，也无法摆脱科层体制所带来的行政化窠臼，具体体现为政绩向度、竞争加剧等机制的存在加剧了数字治理创新的内卷化程度。一是数字考核焦虑。数字治理变革以数字赋能效应提升治理效能为原初目标，而现实中部分改革实践却畸变为数字化“秀场”。究其动因，压力体制、考核体系、督查制度等系列政府规章规定，共同组成了基层公务人员制度遵从行为发生的行政制度环境，是孕育“指尖形式主义”的“肥沃土壤”。在上下级间考核、问责等机制作用下，基层
22、政府部门自身独立性以及自主性的缺乏成为其创新行为开展的内隐机制。具体言之，信息不对称等状况的存在使得上级政府只能着重考量“亮点工程”，治理创新也就成为考察基层的数字化指标。而从基层政府的角度而言，数字治理创新这一议题理所当然地成为基层治理的“焦点所在”，基层于是陷入如何能不断生产上级所能看到的“政绩工程”的考核焦虑。这种上级政府带来的数字考核焦虑，导致了数字治理创新成为获取上级认可的新战场，并在消耗大量资源进行重复建设中被不断放大、异化，进而导致了创新内卷等偏离行为。可以说，政绩考核的“指挥棒”效应，“不但鼓励而且为地方干部的一些不负责任的铺张浪费行为提供了机会”，使得地方政府官员精力过多地集
23、中于外在的“表面文章”。由于数字考核焦虑机制存在，使得基层不断加大数字治理创新力度，基层数字治理压力因此剧增。二是同级竞争驱动。相比考核焦虑所导致的同质化创新工程而言，多样化特点应归之于同级竞争，期盼掌握“热点”以获得数字治理创新中的“头雁效应”。这主要是因为，科层制影响导致治理压力向基层传导，“政治锦标赛”这一机制的存在加剧了基层“内卷”，基层超负荷工作成为常态。具体来看，“晋升锦标赛”侧重于横向竞争的运行特点使得下级寄希望于通过“漂亮”的数字反馈而进一步巩固上级关注点，但该循环固然能为基层治理创新带来显著的竞争动力，亦会由于次数过多的循环往复而导致上下级官员行为的内卷化。在“事本主义”逻辑
24、下，基层政府加大数字技术创新力度，不断推动基层数字治理的演进和升级，以实现本部门自身效用最大化的目标。殊不知，同侪竞争压力使得各地各政府对于数字治理不断进行资源追加，而使得超前建设的势头难以遏制。随着释放信息红利等议题成为治政的重点，上级部门将一些地方政府数字创新亮点作为“标杆示范”供其他地方学习仿效，营造出横向比拼氛围，基层政府因而在暗自较劲中压力倍增。总的来说，趋于理性算计的同级竞争，虚假制造的创新工程已然脱离基层实际承载值，加重了基层数字治理的偏离程度。三是内生盲从取向。部分地区盲目跟风，大量照搬其他地区的创新经验，移植现象蔚然成风。作为盲目跟风结果的数字治理项目，是出于“别人做了咱也得
25、做”的考虑而建设。这主要是出于根植于组织内部的盲从行动倾向，以期抢占数字治理的发展先机。不仅如此，在自身需求和真实问题都还未真正理清，也未充分征求各方意见的情况下，就仓促启动，投入巨大，拼命“憋大招”，盲目“抄作业”。在内生盲从取向下，基层政府改变了数字治理创新的优先顺序，强行将“创新经验”植入其所在治理场域。然而实际上，数字治理“创新经验”往往难以直接有效地在其他地区推广实施，因而陷入局部空转。复制推广而来的只是“假把式”，并未创造出可观的边际效用的提升。这种本末倒置的错误导向，导致基层治理创新易浮于“形式创新”董石桃：技术执行的组织整合：整体性治理视域下的大数据反腐，电子政务 年第 期。徐
26、刚：制度遵从视域下基层“指尖形式主义”的发生机理 来自 市“云办公”的实证观察，电子政务 年第 期。许峰：地方政府数字化转型机理阐释 基于政务改革“浙江经验”的分析，电子政务 年第 期。佟林杰、张明欣：基层数字形式主义及其条块协同治理，学术交流 年第 期。陈新：注意力竞争与技术执行：数字化形式主义的反思及其超越，社会科学战线 年第 期。刘祺：当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略，福建师范大学学报（哲学社会科学版）年第 期。郑磊、张宏、王翔：城市数字治理的期望与担忧，治理研究 年第 期。郑磊：数字治理的效度、温度和尺度，治理研究 年第 期。“表面创新”层面，也即只追求数字治理创新的“形”
27、，而忽视了数字治理创新的“质”。由此可见，基层数字治理创新不只是政府组织体系推动的结果，同时也是组织内部自身行为倾向的体现。在“别人有我也得有”的观念束缚下，组织内部的盲从取向成为基层数字治理创新内卷的重要原因，而使得基层产生压力内生传导问题。（三）环境：数字技术创新的背景影响逻辑技术与组织是政府数字治理创新的重要组成部分，环境因素亦是如此，绝非外在于数字治理体系。数字技术具有中立性的特性，但在运用过程中必须以实现社会公共价值为己任。正是因为这个缘故，反馈渠道、社会期待等社会化因素均会影响并干预基层数字治理创新的发展程度与方向。与此同时，在社会公共价值的实现过程中，社会环境所内含的若干机制亦会
28、对基层治理创新行为带来非预期性影响。一是社会反馈梗阻。从社会环境出发，数字化转型评价对基层数字治理创新有着影响机制，反馈渠道的重要性不言而喻。须知，数字治理表现为政府治理的外在化，外部反馈能够有效促使组织体制进行内在化调整，以保障这种外在化治理目标切实有效地达成。与之相应，社会反馈渠道的缺位是当前基层治理创新内卷化行为难以得到纠偏的逻辑归因之一。具体来看，政府不断将各种最新的技术手段为我所用，使其自信满满，因技术理性的强化而造成一种“致命的自负”，自我封闭使得电子政务内卷化的修正更为困难。而正是由于反馈机制的存在，才能有效保证基层数字治理实现持续性“在轨”运行。长此以往，社会反馈的梗阻将会使得
29、双向沟通愈发困难，掩盖和扭曲了公众的真实需求和实际问题，为数字治理创新内卷的不断自我强化提供了重要条件。以此而言，社会反馈机制是驱动基层数字治理走上正确轨道的重要因素，其受到梗阻将严重影响基层数字治理创新的应然走向。二是公众期待倒逼。为维护数字治理良性互动的持续进行，要求基层政府在推进数字治理建设中兼顾各方利益诉求，使得数字赋能效应真正惠及多元主体。在这一导向下，基层治理从体制驱动向公众需求驱动全面转型，社会期待在数字治理创新中的影响程度显著上升。可以说，促使政府采用数字治理的原因不仅有信息技术的发展，而且有来自治理环境复杂化、服务需求个性化等社会因素的倒逼。随着公共产品供给的不断推进，公众希
30、冀得到更优质的公共服务，数字治理亦是如此。然而，在社会诉求的牵引下，注意力超载等问题也随之而来，加重了基层数字治理创新内卷的“病症”。这主要是因为，当前社会公众参与意识步入新阶段，要求政府部门积极应用基于互联网技术创新应用的电子参与程序，强化对外部公众需求的关注。这就要求基层政府不断加大创新力度，不断对基层数字治理做出系列调整。而随着社会期待的进一步强化，无形中深化了内卷化问题，企图拉近政社距离的愿景也宣告失败。总的来说，公众期待的实现作为基层治理有效性的评价尺度，倒逼着基层数字治理创新行为趋向。三是风险要素影响。影响基层数字治理创新行为的环境因素除了关注服务受众、社会反馈等之外，社会复杂程度
31、变化必然引起基层采取措施。社会风险作为基层治理环境中的基本要素，历来是基层治理的难点和痛点，常常驱动着基层不断调整与创新数字治理以实现变通与适应。具体言之，外部环境包含着太多的无法控制的外在因素，太多自变量的存在，使得人们对执行结果这一因变量的可控性越来越缺乏信心。而随着网上政务空间的不断扩展，社会风险以一种更为隐蔽的方式被隐藏了起来，基层治理环境愈发复杂化。与此同时，社会的复杂性带来了更多的社会治理事务，酝酿着更多的社会风险，也要求政府提高治理能力、化解社会问题。外部环境的不确定性使得创新动力增加，以期通过内卷化数字治理形式来实现基层治理风险规避，从而减缓治理焦虑。归结起来，以不断加深创新内
32、卷来克服社会风险因素的动机本身不存在问题，但随着社会复杂程度的愈发强化，自下而上的环境压力会逐步演变为基层政府内部压力，这也是当前基层深陷数字治理创新内卷的重要原因。王翔：我国电子政务的内卷化：内涵、成因及其超越，电子政务 年第 期。保海旭、陶荣根、张晓卉：从数字管理到数字治理：理论、实践与反思，兰州大学学报（社会科学版）年第 期。汤志伟、张龙鹏、李梅、张会平：地方政府互联网服务能力及其影响因素研究 基于全国 个地级行政区的调查分析，电子政务 年第 期。何阳：绩效社会、政府内卷与基层减负 基于不确定性视角，求实 年第 期。范炜烽、白云腾：何以破解“数字悬浮”：基层数字治理的执行异化问题分析，电
33、子政务 年第 期。四、“去内卷化”：基层数字治理偏离行为的切实克服基层数字治理创新作为“硬币的两面”，一面正是我们不断追求的以数字技术创新实现基层治理赋能效应，其隐藏的另一副面孔是数字治理创新背离初衷而并未得到恰当充分运用，呈现出“创新内卷”与“压力超载”等偏离行为。上述以 框架为蓝本，对基层数字治理偏离行为深入分析的过程，既深入探讨创新内卷问题的技术、组织以及环境等多维影响因素，也让我们从根本上窥探到了创新内卷这一偏差性行为的生成机理。有鉴于此，本部分针对“创新内卷”等问题提出数字治理创新转型有序健康发展的现实路径。（一）强化技术适配，减轻技术负向效应数字技术作为基层政府治理体系的重要基石，
34、其赋能作用的充分发挥有待其与作用环境能否实现有效适配。正是在此意义上，不得不对技术逻辑做出适当调整，以符合实际需要。具体言之，一是要有效适应和把控当前数字技术的发展要求，推动数字公共服务供给、数字治理应用形式的科学化水平。随着技术瓶颈不断突破与迭代发展，数字治理创新成为有效驱动政府治理模式调整的重要方式。而基层数字治理创新的赋能效应实现的关键在于，其阶段性的技术化水平是否有效对接服务受众的接受能力。这就要求技术更新能有效契合治理场域要求，以防陷入技术更新水平与服务受众能力的“异步”困境。二是要合理明确基层数字治理应用范围，避免为了创新而盲目将数字治理形式“嵌套”至基层各项治理事务，既导致了技术
35、应用泛化，又使得基层治理超载愈发严重。因为技术工具一旦存在“瞄不准”的目标偏差问题，技术治理便会悬浮于基层事务之上，因而要强化技术工具适配性，就要以事本主义作为技术研发的出发点。在事本主义逻辑指引下，合理规范数字技术应用范围，始终着眼于真正需要应用到数字技术形式的基层事务，有效彰显数字技术创新的显著优势。三是要深化数字技术内核属性的认知，及时针对不同治理环境形成技术应用的应对调整。在技术运用的数字治理实践中嵌入人文关怀，调整单纯用技术复杂性思维来应对基层治理事务的认知，以减轻技术负外部性。要深度考虑基层治理场域中服务受众的能力水平，调整技术应用逻辑。总的来说，从技术层面看，相比于其创新所带来的
36、赋能效应，其能否有效与基层治理场域实现接洽更为重要。（二）加强组织调试，助推治理协调共进一般而言，数字技术及其工具理性在形塑基层治理模式的同时，亦受到组织体制机制的影响，两者间存在着交互关系。政府组织体系在数字治理创新过程中发挥着重要的引领与主导作用，有待强化组织体系对数字技术的调试能力，避免因组织结构的巨大刚性和惯性等原因导致技术应用失败。具体言之，一是要通过明确上下级权责，改变当前基层数字治理创新中出现的“唯上导向”的显著问题。就是要将数字治理创新作为推动基层治理效能有效提升的工具选择，而非成为满足上级考核需求、官员晋升欲望的实现手段。以数字治理创新作为组织转型的可能选择，而非为了创新而创
37、新，以摆脱行政化行为取向的窠臼。二是要以多元评价理念高位推动考评体系改革，走出基层数字治理无效竞争困境。基层数字考核体系必须以数字治理推进的实效为主要原则来构建，着眼于公众的满意度与获得感等实质性层面，而非流于形式的表面创新功夫。通过对基层数字治理创新中出现的弄虚作假行为的有效规避，促进基层合理竞争，缓解内卷化生态。三是必须加强地方各级政府间的协同治理，为基层数字治理创新提供坚强的组织保障。努力以数字技术协同化带动政府一元治理格局的调整，实现政府治理协作网络不断向外延伸，打造多元化、扁平化治理协同体系，以协同力量有效克服基层治理当中出现的重复化问题。（三）调动社会参与，实现政社良性互动基层治理
38、数字化转型与社会环境要素间紧密联系，只有强化社会环境基础，才能够促进基层数字治理创新不至于偏离原有轨道。从基层数字治理的发展趋势看，数字技术创新所带来的赋能效应必然突破传统政府统管的治理模式，向政社协同合作、协调共进的发展道路稳步前进，以保障服务供给与需求的有效对接。一是要疏通社会反馈渠道，以数字技术协同打破政府治理体系所构建的“治理壁垒”。当前许多基层部门以自我为中心的治理逻辑开展工作，数字治理相关行为局限于单一政府管制行为，难以对数字治理偏离行为进行有效修正。而随着数字治理过程中政府与社会间的互动愈发频繁，逐渐倒逼政社间良性关系的建立。基层政府要学会接纳社会公众有关基层数字治理创新建设的正
39、确建议，以保证创新行为的“在轨”。二是基层数字治理创新行为要从公众需求出发，以增强基层数字治理的有效性。当前人民群众的服务需求愈发多元，需要基层数字治理创新机制与社会需求形成恰当化配套，才能促进基层数字治理良性发展。以政务服务平台、智能终端设备为切入点，凝聚和吸纳社会现实需求，进而推进数字治理优质创新。三是要从公共服务的角度出发，在秉持技术逻辑的同时，亦需要强调“以人民为中心”的服务理念。适当调整原来规则至上的原则，保障技术职能实现的个性化、多样化和灵活化，从而注重公民体验与效率提升并存。在清晰明确基层政府部门现有资源和发展阶段的基础上，推动基层数字治理创新朝向技术操作逻辑简单化与技术适配情境
40、复杂化并重的方向变革。五、结语随着数字技术呈现出向基层场域不断纵深推广的演进逻辑，数字治理创新成为基层治理变革的一大发展趋势。数字技术创新并非完全可控，在带来政府治理效能提升的同时，也会产生无效竞争、重复建设等“创新内卷”的偏差性问题。地方政府部门对数字化转型浪潮准备不足，为了创新而创新，使得数字技术不仅未能促进数字治理美好愿景的实现，反倒成为数字形式主义、数字专制主义等问题的温床。然而，基层数字治理创新内卷这一偏离现象的产生并非单纯源于技术赋能或制度缺陷等因素，更需要从技术、组织以及环境等多重角度进行深入探究，以从根本上剖析其本质及生成逻辑。可以说，在技术、组织以及环境等因素的多重并发作用下，诱发了基层数字治理创新的内卷化现象。基层政府纠结于创新本身，而不是创新所带来的显著治理效果，在技术更新过频、数字考核焦虑、公众期待倒逼等机制的推动下，诱发了“创新内卷”这一治理困境。随着现代化基层治理形态趋向泛化，基层数字治理创新成为数字赋能基层治理的重大课题，这对基层数字治理创新的把控能力提出了更高要求。有鉴于此，通过强化技术适配、加强组织调试、调动社会参与等方式，确保数字治理创新取得预期效果。唯有如此，才是基层数字技术创新赋能政府治理的恰当路径。（责任编辑：于文哲责任校对：于文哲）“”：，（，）：“”：，“”“”，“”，：；
