1、第五章 以应对工业化社会中的生活风险为目标的社会政策现代意义上的社会政策主要还是与工业化社会劳动者遭遇的各种生活风险相联系的。工业社会的生活风险不同于传统农业社会中的生活风险，传统农业社会的生活风险，除了剥削、压迫给劳动者造成的困境之外，主要是自然灾害造成的；而工业社会的社会风险，更多是人为的技术和制度安排造成的。在工业化的早期，尽管那时人为造成的风险还没有达到现今的系统性风险的程度，但是，许多的人为风险已经对普通劳动者的生活造成了严重的威胁。这种风险和威胁既与资本主义生产制度本身有直接关系，也与在这一制度之下主要由于生产的技术条件的改变对劳动者的影响有关。正因为如此，纽伯格将社会政策定义为“
2、公共行政当局为满足成员需要，应对威胁他们的风险而采取的各种措施”。 第一节 工业化社会的风险一、工业化社会的风险的一般特征工业化社会的基本特征是绝大多数人主要靠劳动收入维持生存、满足需要。不过，即使靠资本获取利润的人也是靠货币收入维持生存、满足需要的。这样，我们可以说，在工业化社会中，每个人都面对着收入流可能中断、基本需要不能得到适度满足的风险。这与农业社会中的情况显然是有着明显区别的。在传统的农业社会，无论是中国式的小农私有制，还是欧洲的封建领主所有制，大多数农民或者自己拥有一小块土地，或者能够长期领有一小块份地，个人面对的风险主要是各种自然灾害。自然灾害过后，存活下来的人仍然能够通过耕种维
3、持生存。年老以后因为对那小块土地仍然拥有的权利，也能够使之维持生存。而工业化社会则不然，尤其是多数只凭工资收入生活的劳动者，无论什么原因，只要收入中断，生存就可能受到威胁。工业化社会的风险，不仅是低收入者可能会遭遇，即使收入比较高，可以有一定储蓄的人，也既不可能完全避免遭遇工业化社会的生活风险，又不可能确定仅凭一己之力就能够完全避免陷入基本生存需要不保的境地。纽伯格对工业化社会的风险进行了这样的概括：“在个体生命周期中，如果我们考虑通过收入流来满足基本需求，满足未来所需这一问题可以重构为另一个等价命题：使个体的收入流和其消费流同步。我当前的收入流足够满足我的基本需求，但是将来也能如此吗?显而易
4、见，此问题在很多方面是无法确定的。”这就是工业化社会个人所面对的风险的基本特征。考虑到未来收入流可能中断时的需要，“基本福利问题则转变为一个储备问题”。“为了保证满足未来基本生活需要，我怎样储备收入(包括商品和劳务)?当然，我可能进行的各种储备活动取决于满足当前所需后我还有多少盈余。我的储备需求也取决于我对未来能否满足基本需要的评判未来我是否有足够的把握将即期的收入流来满足未来的收入、商品、劳务需求。”那么很显然，对于当前有些盈余的人来说，这也是一个同传统农业社会储备粮食以及其他生活必需品不同的问题。农业社会的储备，在可能的情况下，由于储备的是实物，对数量的估算就相对容易；同时，由于预期发生困
5、难的时间相对而言也是有限的，三年大旱已经是罕见的，因此，对未来所需的评判也相对容易。由于在工业化社会中，“在一个动态的多时期分析架构中重申基本风险问题，意味着我们不得不在一个复杂的不确定的行为框架中对个体的行为(和政策选择)进行分析，也就是说，在此框架中，选择与交易是在无法预知确切结果的条件下作出的。由此我们认为：首先，个人作出的决定和选择其影响将扩展至较长时期。其次，个人不得不正视并积极解决未来需求怎样满足这一难题：这又推演出一个合理假设个人是风险厌恶者。再次，个人必须预计到发生不幸事件(偶然事件)的可能性(概率)”。这就是说，从常理而言，个人是厌恶风险的，然而工业化社会却是存在着各种风险的
6、社会。而个人要在既无法预知自己的收入也无法预知将来因市场变动、个人需要变动导致的个人基本需要变化的确切结果的情况下，对较长时期内的个人需要进行安排，其中的不确定性必然是很大的。而且，个人也无法预计不幸事件发生的可能性。因为一般来说，不幸事件发生的概率只能通过对一定时期内、一定数量的个人实际发生某种不幸事件的实际情况的计算获得。因此，抵御工业化社会中的风险必须在社会层面采取必要的措施。二、工业化社会的风险的类别纽伯格将工业社会中的风险分成三类：普遍风险、生命周期风险和分类风险。实际上，他的普遍风险基本上是指与职业活动没有直接关系的风险，而他的分类风险则更多地是指与职业活动有关的风险。参照他的分类
7、内容，我们可以将工业化社会的风险分成以下三个类别。(一)与职业活动没有关联的风险工业社会不仅生产活动方式发生了根本性的改变，人的生活方式也发生了很大的变化。首先，人的出行需要大大增加。这不仅是由于工作场所与居住场所的分离，与执行关联，人的生活需要不再是自给自足的，很多生活必需品需要从市场中购买；由于工作场所的变动，向城市集中，人的社会关系网络，如亲属网络分布的地域范围扩大了，亲属之间的交往可能需要跨越不同的城市、乡村地区；在工业化的社会中劳动者必须接受了一定程度的教育才可能找到就业机会，等等。这些都使得个人经常需要在住所和其他场所之间往返。而且，人的出行方式也发生了改变，从主要靠步行或借助畜力
8、改变为乘火车、轮船、汽车、飞机等。这样的改变，就使得使用或没有使用这些新的交通工具的人都可能遭遇交通事故。 另外，由于生产活动中使用了各种手段来提高生产效率、增加产品数量，尤其是提供各种各样的新产品的化学工业。与这样的生产技术的应用相伴随的就是各种各样的环境污染。在受到污染的环境中生活，就可能发生各种疾病。同时，工业化社会也没有完全避免传统社会生活中可能遇到的各种自然灾害。有些自然灾害可能间接影响人的生活，如农业歉收导致食品价格上涨，城市里贫困的居民生活就会变得艰难；有些自然灾害仍然直接影响着遭遇到它们的人的生活，如水灾、风灾、地震等。 这样的风险，一般而言，任何社会成员都可能遇到，不分性别、
9、年龄、贫富。所以，纽伯格称之为普遍性风险。但同时他也指出：“理论分析和实际情形都并非如此，理论上而言，普遍风险可能施加于每个社会成员，但这并不意味着每个人遭遇风险的概率是均等的。”“有些社会成员比其他社会成员更易于发生事故。”比如，很少外出的老年人与经常外出的青壮年人遭遇交通事故的可能性是有显著差别的。当然，我们还需要补充说，不同的社会成员抵御这些普遍性风险的能力也是不同的。低收入的劳动者，遭遇这类风险导致其在劳动力市场或产品市场中的活动受到影响，其损失就不仅仅是风险直接造成的损失，还包括对可能获得的收入的影响。(二)生命周期风险纽伯格说：“从原理上说，生命周期风险也由所有人承担，但在每个人生
10、命周期的不同阶段或特定年龄则有所不同。”实际上，生命周期风险主要是年老时的风险。当然，在一个人未成年或者说在未能靠自己的能力养活自己之前，如果失去了抚养人成为孤儿，也是遭遇了生活风险。但是，工业社会的生命周期风险与传统社会的差别主要体现在老年阶段。因为在传统社会，只要一个人实际具有相应的劳动能力，就能够从事相应的劳动。例如，一个人即使因为年老不再能够从事播种、收割之类的劳动，却完全有可能从事养鸡、放羊、拾柴、拣麦穗之类的劳动。然而，在工业化社会中，由于其生产劳动自身的特点，如劳动强度普遍比较大、对劳动者的体力和灵活性要求比较高等，不可能雇用年龄太大的劳动者。同时，也由于在工业化社会的劳动力市场
11、中，明显地存在着年龄歧视，情况差不多时，老年人肯定成为淘汰的对象。更何况在工业化社会还形成了明确的规则，一定年龄以上的劳动者就不可能再被视为劳动力。由于工业化社会的大多数老年人主要靠货币收入生活，即使相对富裕的人，也无法预知自己在老年以后有什么样的生活需要，如患何种疾病、生活是否能够自理，更无法预知自己在不能进入劳动力市场以后还能生存多长时间。而人“在无法预知确切结果的条件下”是很难进行计划和选择的。(三)与职业活动相联系的风险工业化社会的职业活动，主要是直接从事生产劳动的工人遇到伤及身体、损害劳动能力的各种事故的可能性远比传统农业生活大得多。尤其是在机械化生产活动中，在重化工业生产活动中，在
12、修公路、修铁路、开矿等各种职业活动中，劳动者受工伤、患职业病的可能性都是很大的，尤其在l9世纪自由放任的思想居主导地位，没有任何干预工厂主的政策、制度的情况下，工人在职业活动中受伤、丧命的事件是屡有发生的。 当然，不同的职业活动发生的事故会有很大的不同，矿工的问题与铁路工人的问题不同，海员与纺织工人的问题也不会相同，男职工与女职工的问题既有共性又有差别，事故的严重程度、发生概率也各有不同。但是，无论怎样的事故、无论发生的概率大小，一旦某个劳动者遭遇了这样的事故，除了承受事故本身直接造成的痛苦外，还要面临因不能劳动而失去收入的问题，即收入流中断的问题。另外，与普遍性风险和各种类别的职业活动中会遇
13、到的风险相联系，对风险的分类还可以从时间的纬度来考虑。这样，根据纽伯格的方法，风险又可以分为只是产生了暂时性影响的风险、具有终身影响的风险、具有代际影响的风险。以上对工业社会中个人可能遭遇的各种风险的分类，实际上也就是导致工业化社会中人的生活风险的各种原因。这些不同类别的风险都会暂时或长久地导致个人收入流的中断，使一个人或一家人陷入生活无着的困境之中。三、风险与社会保险上述这些工业化社会的风险的特点是，任何一个人都可能遇到，但是对每个人来说又是不确定的，是否一定遇到、什么时候遇到、在什么情况下遇到、严重程度、影响可能持续的时间等都是不确定的。然而，另一方面，这些风险却能够通过实证研究，相对准确
14、地计算出某种风险在一定时间段的发生概率。而且，包括的可能遭遇同一种风险的人越多，对概率的计算越准确。同时，可能遭遇同一种风险的人如果能够共同分担这类风险造成的损失，又能够使每个人面临的不确定性变成确定的，而且共同分担风险的人越多，每个人的负担就越轻。这就是概率性事件的大数法则。根据概率性风险的特点，人类发明了众多的个人通过保险给付和保险补偿共同分担风险的保险方式。保险的理论基石之一是“大数法则”，即对个体来说是不确定的事件，对相当数量的个体构成的总体来说，该事件产生的总的概率是相对确定的，而且，这一总体包括的个体越多，该事件发生的概率越具有确定性。以患病为例，对个人来说，一年之中是否患病是不确
15、定的，但是在相当数量的个人构成的整体之中患病的概率大体上却是可以确定的。与大数法则相联系的保险的另一个理论基石是“交易获利原则”。该原则假定一个理性人是厌恶不确定性的，不确定性是一种风险，如果能够参与到那个总体之中，与那个总体中的其他成员共同分担该事件造成的概率性的损失，即共同分担风险，个人就可以获得确定性。虽然参与保险的人自己没有遇到该类风险，似乎是白白交了保险费，但是，对厌恶不确定性的理性人而言，获得确定性就是一种收益，所以他在为分担风险做出一份贡献的同时也获得了确定性这种收益。当然，如果一个参加了保险的人又恰好遇到了该种风险，则能够通过保险补偿大大地减少自己原本会遭受的损失。保险可以分为
16、商业保险、共同体保险、社会保险等类型。商业保险是指由商业保险公司组织的风险分担方式，其基本特征是契约性、自愿性和营利性。商业保险的缺陷，一是保险公司以营利为目的，其收取的保险费除了能够补偿某种风险造成的损失以外，还要保证其获得与其他厂商基本相同的利润率，所以商业保险的保险费要高于该风险给参保人造成的平均损失。商业保险的另一个缺陷是，由于保险公司不能完全掌握投保人的有关信息，可能出现逆向选择，即保险公司因为担心自己对风险概率估计不足而将保险费定得比较高，结果估计自己遇到风险的可能性比较小的人就不参加保险。另外，参加了保险的人也可能会因为能够得到赔付而不再努力预防和避免风险，即所谓保险中的道德风险
17、。共同体保险是由同一行业或同一地区以及其他可能遭遇同类风险的人们自己组织的保险。这类似于纽伯格提出的福利五边形中的会员组织中的一种。这类保险组织方式的形成，不仅需要有关的成员具有相对较高的自我组织能力，而且还需要他们之中有人对风险概率具有较强的计算能力，对未来可能影响保险补偿的各种因素有较强的预测能力。如果共同体保险的组织者缺乏必要的专业性，往往会因为希望保持低收费，而又不能比较准确地估计风险发生的概率，最后会以收不抵支而失败。社会保险一般是指国家或政府组织，至少是参与组织，有明确的政策规定的保险。社会保险的特征是具有强制性和非营利性，同时与强制性相联系，社会保险一般还具有普遍性的特征。由于强
18、制性和普遍性，社会保险能够避免商业保险的逆向淘汰的缺陷和参保人的道德风险。而且_般而言，政府组织保险比共同体自己组织的保险具有更高的精算水平，对风险的发生概率有更准确的估计。上述三种不同形式的保险中的理论基石是共同的，只是由于组织者不同，并具有一些不同的特征，而被分为三种类型。就其共同的本质特征来说，都属于一定范围内的个人通过分担风险为彼此承担了互助责任。商业保险、社会保险和共同体保险都是由众多面临同种风险的人通过特定的组织形式，共同缴费建立保险基金，相互提供风险保障的制度。只是由于组织者不同，以及继而导致的一些不同特征，才称为不同的保险形式。在应对工业化社会的风险方面，是德国首先实行了由政府
19、颁布政策推动的社会保险方式。第二节 德国社会保险政策的形成一、德国社会保险政策形成的历史背景(一)从分裂到谋求统一 对于德国自中世纪至工业化这近千年的历史的特征，世界文明史一书的作者是这样说的：“在1050年前后，德意志无疑是欧洲中央集权程度最高、治理得最井然有序的地区；但是到了J300年，这里变成各小邦争战不已的令人难以忍受的场所。由于欧洲其他地区在同一时期大都正在建立更强有力的统治，因而德意志政治衰落就成为一个令人着迷的历史问题了。这也是一个极其重要的问题，因为从政治的角度看，德意志在19世纪才赶上欧洲其他地区，而它为了在欧洲政治体系中获得一个全权的位置所做的姗姗来迟的努力造成了种种困难，
20、这些困难到了我们自己这个时代才得以解决。”但是，无论如何社会政策赶上了欧洲其他地区以后，在社会政策领域，德国还是有自己的贡献的。德国原来是封建的法兰克王国的一部分，公元843年，法兰克王国分裂，东部法兰克逐渐演变为德意志帝国。公元919年，萨克森公爵亨利一世(876936)创立了德意志封建王朝，开始了封建德国的历史。962年，德王奥托一世(912-973)接受了罗马教皇的加冕，建立了“德意志民族神圣罗马帝国”。它自10世纪中叶至10世纪后半期能够“强盛一时”，“其力量的源泉在于一系列强有力的统治者的出现，对政治分裂的抗拒，以及君王与教会的紧密联盟”。但由于封建制的特点，其统治者使用皇帝的头衔，
21、能够维持着统一的帝国内部，各王公仍然是其或潜在或公开的对手。在保持着统一时，德意志五大地区，即洛林、萨克森、士瓦本、弗兰肯尼亚和巴伐利亚的军事首领均是皇帝们的对手，只不过在大部分时间里这些王公的力量弱于皇帝们。 在皇帝与教会发生矛盾并向教皇屈服以后，“王公们从皇帝那里获得了空前的实际独立地位”。从公元11世纪至l2世纪以后，德意志分裂为许多独立的封建领地，处于割据状态。直到1806年这个名义上的帝国被拿破仑一世推翻，从而结束了德意志民族神圣罗马帝国的历史。1814年拿破仑失败，1815年成立了德意志联邦，联邦包括34个封建君主国和4个自由城市，仍然是一个松散的政治联盟，其中占主导地位的是普鲁士
22、和奥地利两个专制王国。英国的工业革命发生在18世纪中后期，而德国在19世纪初还是纯粹的农业社会。但是地主对农民的残酷的剥削和压榨不断引起农民的反抗。l790年再次爆发农民战争。在农民的反抗之下，19世纪初，农民对封建主的隶属关系获得解除，让渡土地和选择职业的自由得到承认。后来，随着商品经济的发展，城市中对手工业限制产量和价格以及学徒年限等的行会制度也被逐渐打破了。但是由于封建割据的存在，商品的流通和交换依然受到极大的制约。l834年德国各邦开始谋求经济体制的统一，先是建立了各邦的关税联盟，使货物通过各邦不必再缴纳通过税；1838年关税联盟又采用了统一的币制。这些举措为德国经济的进一步发展打下了
23、初步的基础；l845年左右德国因为从英国输入机器和熟练劳动力，开始了工业革命。1850l870年间，德国工业经济迅速发展，很快进入工业强国之列。同时德国的农业经济也逐渐发展为资本主义农业。因此，实现国家的统一已经成为德意志民族的首要任务。当时由于普鲁士在经济和军事上都是最强大的，因此l862年普鲁士国王威廉一世(1861-1888)任命俾斯麦为普鲁士首相，俾斯麦公开宣称要以“铁与血”的政策解决德国的统一问题。从1864年开始，经过三次战争，先后打败了丹麦、奥地利和法国，l871年1月18日统一的德意志帝国宣告成立，威廉一世宣布自己为德意志帝国的皇帝。(二)从理论上论证国家加强干预的必要性德国在
24、从英国输入机器和熟练劳动力的条件下开始了自己的工业革命，同时也输入了古典经济学家的自由放任的经济思想。英国的自由放任的经济思想被输入德国以后，首先是德国的资产阶级发现自由贸易对先进的英国是有利的，而对于落后的德国的经济发展却是不利的。由于德国资产阶级特别注意德国经济发展的特殊性和独立性的特征，于是在德国首先产生了李斯特的国家经济学。李斯特的学说与斯密的学说相比，完全摆脱了个人主义的立场，主要是从国家社会的角度立论。因此，他的学说被看做是国家经济学的始祖和德国历史学派的先驱。德国不仅在哲学上论证了国家的重要性，而且从经济学上论证了国家干预的必要性，这与德国在其他欧洲国家已经纷纷成为中央集权化的民
25、族国家之后，它仍然处于分裂状态，并成了周围各国的觊觎对象不无关系。l6181648年的旷日持久的战争使德意志人口损失了三分之一，经济上也遭受了严重的损失。而l648年的威斯特法伦和约还使它的360多个邦国各自为政的状态固定化。近代以来国家的分散和软弱，使德国人特别是知识分子对国家和历史形成了一些独特的见解。当然，对国家和历史的特殊见解不仅仅是由于国家的分裂状态导致的感情上的反应，更与经济上的落后及其遭遇的特殊问题有关。在地理大发现以前，德国尽管处于分散状态，但其地理位置也为其中的很多邦国带来过经济发展上的优势。由于地处欧洲东西与南北经济联系的交汇点，在中世纪它已经拥有一些发达的工商业和手工业城
26、市，是欧洲的经济中心，是最早出现资本主义萌芽的地区。但是后来由于l5世纪中叶东罗马帝国的君士坦丁堡被土耳其人占领，经由地中海通往东方的贸易航路受阻，越来越多的人开始在大西洋寻找新的航路，经由大西洋通往东方的新航线的开辟和美洲大陆的新发现，使西欧大陆沿岸的国家和英国从过去的边缘地带变成了中心地区，与此同时德国的工商业城市却失去了过去地理位置上的优势，在国际贸易的竞争中又不能像伦敦、阿姆斯特丹等城市那样能够获得中央集权的民族国家的支持，结果德国的工商业城市很快就衰落了。在拿破仑改变了德国版图和“德意志同盟”建立以后的几十年里，德国各地的商品经济也有了不同程度的发展。在商品经济发展的情况下，各地区之
27、间的经济联系必然逐步增加，需要在税收、交通、货币等方面形成地区之间的统一。由39个拥有主权的国家和城市组成的“德意志同盟”使商品的流通和交换依然受到极大的制约。这不仅使不同邦国彼此之间的贸易极不方便，而且成长中的工商业资产阶级在与统一的英、法国家经济的竞争中也深切地感觉到了组织起自己的统一的国民经济的必要性。正是在上述背景下，蒂宾根大学国政学教授弗里德里希李斯特首先指出了统一的国民经济体系与民族统一之问的关系。l841年李斯特出版了他的国家经济学，提出了经济发展阶段论、国家在经济中的作用等思想，认为在经济发展的不同阶段国家应发挥不同的作用。根据德国当时的发展状况，李斯特认为德国应采取贸易保护政
28、策。但是他同时指出保护主义应该是有限度的，主要是保护幼稚的行业，对于成熟的、有竞争力的行业国家则不必保护，对于没有竞争对手的行业和因为地域或人工不适宜发展的行业以及农业也不必保护。这种对国家作用的重视，一方面与德国的思想理论传统有直接的关系，清楚地显示出接受了黑格尔哲学中的进化观念和国家观念；另一方面则是由于实际上看到的政府能够发挥的作用。德国的工业化进程与英、法不同，一方面，是在国家仍然处于分裂状态下发展的；另一方面，普鲁士政府又在其中发挥了明显的推动作用。在德国的工业化已经起步，而国家仍然没有统一的几十年里，各邦国中最强大的普鲁士在推动德国的工业化中首先发挥了重要作用。普鲁士在拿破仑军队的
29、冲击下，其军事力量和贵族势力受到了严重削弱，但是，其官僚集团的力量却相对增强了。于是在19世纪初，普鲁士官僚集团中的改革派就以提高经济效率和国家管理效率为目标对普鲁士展开了一场自上而下的、对传统社会进行现代化改造的运动。结果在不根本变动传统社会的权力结构的情况下，官僚改革派成了经济现代化的组织者和民族统一的领导者。当第一条铁路出现在德国时，普鲁士政府立即意识到了铁路的发展是不能只靠私人力量的。不仅由于私人难以有必需的经济力量，而且这种大有前途的事业也必须控制在国家手中。于是，普鲁士政府采取了两项措施：其一，私人企业参加铁路修筑，必须有国家颁发的许可证；其二，国家也以贷款的形式直接投资铁路建设。
30、这样，与其他欧洲国家相比，德国的铁路建设得到了较快的发展。铁路的建设最初是遭到船夫、马车夫、手工业者的反对的，但是，由于政府的经济推动，反对的声浪无济于事。而参与铁路建设的一些工厂主不仅看到了对资产阶级的好处，而且宣称“铁路是一国财富的源泉，是一种为了整体利益克服局部利益的团结精神的开路先锋”。事实上，铁路建设的快速发展，也确实强有力地推动了德国的工业化进程。正是由于以上原因，差不多在李斯特提出国家经济学的同时，另外一些人也提出了后来被称为德国旧历史学派的经济理论。德国历史学派的经济思想更是与国家在经济中的积极干预的实际行为相互呼应的。李斯特对历史学派的最主要的影响是：第一，不认为经济学是研究
31、经济发展一般规律的科学，而是把经济学看做有关国家经济的科学；第二，反对古典经济学的世界主义和抽象的演绎方法；第三，认为国家的经济发展是分成不同阶段的。由于历史学派在理论上的观点是不认为存在着普遍适用的经济规律，因此，他们认为，经济学研究就是剖析和探讨社会经济和国民经济的生理机能。在把社会作为一个有机整体和结合不同国家、不同历史时期的实际资料进行统计分析的前提下，历史学派的经济学家们期望发现各种各样的历史发展规律。其目的之一也就是要论证德国有德国的特殊性，英国可以自由放任，德国必须有政府对经济的组织和干预。尽管历史学派在经济学上的具体贡献没有什么更多可以肯定的地方，但是，他们的经济思想中包含的国
32、家干预经济的观念对后来的国家社会主义的形成有直接的影响，而且他们在当时主张的国家在对外贸易中实行必要的保护主义，对德国经济的发展也具有很重要的意义。但是，直接推动了德国社会政策产生的是所谓的新历史学派。新历史学派形成于19世纪70年代，此时德国正经历着快速的工业化和城市化，也是国家从分裂走向统一的时期，同时更是各种社会矛盾更加尖锐、社会问题更加突出的时期。新历史学派既把旧历史学派的研究经济学的方法论观点和国家观点推向了极端，又提出了保守的然而是现实的处理各种社会问题的政策主张，其中的主要内容就是各种社会福利政策主张。德国经济学中的历史学派最活跃的时间是l840一1870年，此时是德国工业革命的
33、开始阶段。因此，主张对内应该消除旧的经济制度，建立商品自由流通的新秩序，以利于资本主义经济体制的形成；对外则主张实行关贸保护政策以抗拒英国产品的倾销，维护国内产业的发展。随着国家的统一，德国的工业革命更是取得了突飞猛进的发展，19世纪70年代以后，德国在采矿、冶金、化学等领域已经远远超过了其他工业国家。与此同时，资产阶级与工人阶级的矛盾也日益突出。同时，由于马克思主义的传播和社会主义政党的积极活动，德国无产阶级形成了有组织的强大力量。在阶级斗争日趋激烈的情况下，德国的许多大学教授、经济学家深感劳资关系问题的严重，而且他们认为曼彻斯特派的自由放任主义和急剧的社会主义革命运动都不能解决劳资关系问题
34、。于是在德国产生了讲坛社会主义的新历史学派，他们主张以适当的社会政策来解决劳资关系问题。因此成立了社会政策学会，主要的核心人物是休谟纳、布林塔诺和赫尔特，旧历史学派的主要人物也都位列其中。社会政策学会的主旨是在不根本推翻资本主义体制的基础上，吸收社会主义的一部分理想，保护劳动者的正当利益，用立法与行政的手段消除分配中的弊害。(三)社会阶级结构的变化德国在地理大发现以后社会阶级结构的变化不同于其他西欧国家，在其他西欧国家是工商业城市、工商业者的队伍逐渐发展壮大，新兴的资产阶级在经济地位、社会地位、政治地位上逐渐超过了封建地主阶级。但是，在德国原来的工商业城市衰落了。与此同时，由于新生的经济中心的
35、工商业城市需要进口大量的粮食，原来在德国处于相对边缘地带的普鲁士农业地区却成了为新的经济中心提供粮食的基地。结果，在欧洲西部和北部诸国发展工商业和海外殖民贸易的过程中，德国普鲁士地区的封建贵族通过粮食贸易跟上了商品经济发展的世界潮流。但是，这种发展与英、法等国家不同，不是新的工商业资产阶级的形成，而是原来的封建贵族利用新的经济机会巩固了自己的统治地位。 普鲁士的封建贵族为了获得更多的利润，一方面对农业生产过程进行改革，另一方面却是对本来处于依附地位的农民以主人、家长的身份更加严格地控制。普鲁士的贵族们也意识到了中央集权国家的必要性。于是，他们利用自己的政治经济力量，通过各贵族集团之间的妥协在普
36、鲁士首先建立了中央集权化的政府。但是，这一政府的作用主要是对贵族地主阶级提供保护，而贵族们在自己的庄园区域中的管理权和司法权以及农民的世袭臣属地位都不受影响。结果是在德国的这个地区的商品经济发展与在其他欧洲国家相反，是封建贵族的经济力量、政治权力和社会权力的增强。由于德国历史发展的特殊性，德国的工业化进程比英国晚了一个多世纪，基本上是随着关税同盟建立才真正开始的。最初，德国的工业化进程也如同英国一样，首先从纺织业开始，但是，由于英国纺织业在世界上的垄断地位，以及普鲁士贵族为了向英国出口谷物对英国工业品进口的让步，使德国的工业化已经不可能从纺织业开始推进。此时，是李斯特首先看到了刚刚在英国铺设的
37、第一条铁路对德国工业化的意义，从理论上论证了这场新的交通革命的重要性。正是从修建铁路开始，德国走上了一条具有自己的特色的工业化之路。同时，由于在普鲁士官僚集团的成员主要是接受了高等教育的贵族子弟，在19世纪初普鲁士的官僚改革派进行的社会改革运动中，教育体制的现代化成为一项主要内容，其中包括发展现代化的高等教育，从而导致了在德国大学和知识分子的极高的地位，导致了在19世纪上半叶的德国不仅在哲学和其他社会人文学科领域取得巨大成就，在自然科学领域同样是人才辈出、成绩斐然。当时德意志人在生理学、热力学、电学、电磁学、光学、医学等方面的重大发现都居于世界领先地位。这也为德国工业化的迅速发展提供了基础性的
38、条件。以铁路建设和化学工业为龙头，加之自然科学的快速发展，强有力地推动了德国的工业化进程。1850一1870年被认为是德国工业化的突破阶段，在这个阶段煤炭、冶金、机械成为德国工业生产的基础。19世纪70年代以后，德国在采矿、冶金、化学等领域已经远远超过了其他工业国家。但是，与此同时，国内的各种矛盾和问题却更加突出了。首先，由于德国的迅速的工业化和城市化，农业投资和农业人口明显下降，工商业领域的投资和人口超过了农业，市民资产阶级的力量有了发展，他们接受了来自英国和法国的自由主义思想，反对贵族特权阶层，也希望更大的自由、更多的参与国家决策的机会。但是，与此同时，在快速的工业化过程中无产阶级也快速发
39、展起来了，特别是由于德国工业化始于重化工业，工人的集中程度也更高，所以工人阶级的组织化程度和反抗能力格外强大。德国是第一个建立了工人阶级政党的资本主义国家。“1869年，倍倍尔成立了工人党，l875年由它诞生了社会民主党。”另外，在工人阶级和资产阶级这些现代社会阶级力量发展的同时，贵族特权阶层依然强大，农业人口也还占总人口的一半。结果是在资产阶级还没有从贵族统治者手中夺得政治权力时，就已经面对着来自工人阶级的政治挑战，从而造成了资产阶级内部的分歧。再加上宗教派别的交叉作用，其中天主教徒占人口的三分之一，而其中既有工人、农民，也有贵族和资产阶级。天主教徒是一股强大的维护传统道德和社会关系的力量，
40、他们也成立了自己的政党。新教徒虽然占人口的大多数，但是内部也存在着各种分歧。所以，统一后的德国内部的社会结构是一种“碎片化”状态。面对着德国特殊的社会结构及其形成的各种复杂的社会矛盾，一贯以国家整体利益的代表者自居的官僚和以真理的化身自居的知识分子，都产生了利用社会力量、协调各种社会力量之间的关系、维持各社会集团之间的平衡的观念。“政治强人”俾斯麦也很愿意通过采取灵活、现实的政策来维持社会秩序。从根本上说俾斯麦是代表贵族利益的保守派，但是，又比那些眼界狭隘的极端保守派更现实，作为行政官僚懂得可以利用一些宽松的政策实现所希望的控制。在德国的工业化快速发展的过程中，面对着来自无产阶级和人民大众的反
41、抗，面对着来自国际经济竞争中的压力，资产阶级也希望得到具有权威的国家的保护，认为国家不仅是资本主义经济发展的伙伴，而且也是控制社会骚乱的有力工具。正是在这样的社会结构碎片化，各种问题尖锐化，统治者需求缓和社会矛盾、维持社会既有秩序的背景下，历史学派提出了一些社会福利主张，而且被统治者所采纳。二、德国社会保险政策的颁布在上述背景之下，德国统一后的第一任首相俾斯麦实行了“胡萝卜加大棒”的手段，在严厉镇压工人运动、查禁社会民主党的活动的同时，也接受了社会政策学会的一些主张，通过实施一些社会政策与社会立法来保护劳动者。德国的社会政策主要是在工业化迅猛发展的背景下，对激烈的社会民主运动和工人运动的反映。
42、l871年俾斯麦在给他的阁僚伊尊普立兹伯爵的一封信中就写道：“(1)生产、交易及价格等诸关系中，对于具有正当理由的劳动阶级的要求，只要在能与国家利害相调和的范围内，政府应通过立法及行政手段予以满足；但(2)对于有危害国家之虞的煽动，在不萎缩健全的公共生活的范围内，应予禁止或以刑罚法规制止。”1881年德皇威廉一世也说：“社会恶害的矫正，只靠镇压社会民主党的煽动骚扰是不够的；还要渐次寻求方法，积极增进劳动者的福祉。对于祖国，应谋求国内和平秩序的永续保证；对于贫者，应谋求他们生活上的更安定与更丰富。”从以上这些论述，我们可以看出19世纪末德国推行的社会政策的基本的指导思想。德国政府推行的社会政策主
43、要是为了通过向工人提供一定的福利和保护，以缓和尖锐的劳资矛盾，维护国内的社会秩序。(一)德国社会保险政策的特点尽管当时德国的工业化进程比其他西欧国家迅速，但与现代工业社会相比，毕竟还是处于工业化的早期阶段，那时与工业化社会相联系的生活风险主要还是来自职业活动中的风险。同时，由于工人阶级的团结斗争，政府推出社会政策的目的既有帮助个人应对职业活动中的风险的意图，更是为了平息工人对残酷的剥削、压榨的愤怒和反抗。由于在工业社会人们遭遇疾病、工伤、失业等的风险比农业社会大得多，所以，德国最先推出的社会政策主要也是针对工人在生产劳动中可能遭遇的风险，采取了雇主和劳工共同分担有关风险的社会保险方式。德国统一
44、后颁布的社会政策方面的立法主要有，1871年的陆海军人养老金及遗属救济法，这项法律主要还是与为统一德国进行的战争有关。与保护劳工有关的法律主要是：l883年颁布的劳工疾病保险法，l884年颁布的劳工灾害保险法，1889年颁布的劳工老年残废保险法。俾斯麦颁布的这三项社会保险法，都是由雇主和劳工联合组成管理机构，由政府予以监督。疾病保险费，雇主分担三分之一，劳工自己负担三分之二；灾害保险费(所谓灾害保险即工伤保险)，全由雇主负担；老年残废的保险费，雇主和劳工各负担一半，政府给予适当的补助。从社会政策立法的历史来看，采用社会保险的方式帮助劳工应对工业社会的社会风险，德国是首创。此后，许多国家都仿效德
45、国，以社会保险的方式提供劳工保护和劳工福利。但是，实事求是地说，社会保险也不完全是俾斯麦政府的首创。在此之前的很长时间里，工人自己就通过建立“友谊社”、行业工会等方式自发地组织了类似的社会保险，如工伤、失业以及丧葬方面的社会保险方式的互助。然而，德国的社会保险政策毕竟与工人自发地组织的互助保险不同。其中最主要的意义在于，工人自发组织的互助保险经费完全来自工人自己的收入，而德国的社会保险是由国家强制雇主也要缴纳一定比例的保险费，尤其是工伤保险完全由雇主承担保险费用。对此，我们必须历史地、辩证地看待。首先，在不曾有过这样的社会保险政策的情况下，国家开始强制雇主为工人抵御有关的风险缴纳保险费，等于在
46、先前雇主承担的劳动力成本的基础上迫使雇主从自己获取的剩余价值中拿出了一部分，还给了工人，确实是减少了雇主的一些收益，增加了工人的利益。其次，在当时的情况下，工人的工资仅仅是维持生存，工资再低劳动力的再生产就不可能维持了。在这样的情况下，雇主也很难将新增加的保险负担通过逐渐降低工人工资的办法，暗中转变为实际上仍然是工人自己出资。但是，当这样的社会保险政策长期稳定地实施，成为一种常规化的制度，同时劳动者的工资也已经高于维持生存、维持劳动力再生产的水平以后，所谓的雇主与工人共同出资参加社会保险，就会变成只是名义上雇主出资而已了。因为在社会保险政策稳定下来以后，当工人的工资超出了维持生存的水平时，雇主
47、就完全能够通过减少工资报酬部分作为雇主承担的保险费。也就是说，在社会保险稳定实施的情况下，所谓雇主为雇员缴纳一定比例的社会保险费，只不过是使雇主将其承担的劳动力成本分成了两个部分而已：一部分是雇员的工资，另一部分是为雇员缴纳的保险费。(二)德国的社会保险的影响德国政府制定的社会保险立法对许多西方国家的政府产生了影响。在第二次世界大战以前，在许多西方国家都实行了类似的强制性的社会保险。l910年曾经有两位美国人根据他们观察到的情况发表了评论：“欧洲所有的国家开始了一种容易辨识的朝向完全的和连贯的制度的运动，在这种制度之下工人将被保证抵御所有的由于非自愿辞工而造成的收入损失或中断的偶然事故。”马歇
48、尔在后来的著作中针对他们的评论说：“虽然这一原则是被普遍接受了，但是并没有被所有的国家以同样的方式来运用。完全的和连贯的制度并没有像这些作者期望的那样很快出现于各个地方。”马歇尔自己认为：“强制性的社会保险在三个方面是新颖的：它涉及对工业事务的一种新的干预类型；在公民和政府之间形成了一种新的关系形式；在财政和行政方面也产生了新的要求。”“这种新的制度要求工业界和政府一起对满足工人的合理要求予以让步，为的是使政府和工业界在对抗工人的不合理的要求时更容易一些。”德国社会保险法的颁布，毫无疑问对保护劳工的利益是有积极意义的，而且社会保险法中体现的风险分担的原则也是科学的，为后来的社会政策的发展提供了
49、很好的范例。但是，它的缓和社会矛盾的功效也是明显的，即使不能说它增进了社会团结，至少也是使当时的德国有了向外扩张的内部条件。正是在社会保险法实施的同时，德国统治者也开始把德国带上了帝国主义之路。1888年3月德皇威廉一世的儿子弗里德里希三世继位称帝，但三个月后就去世了。威廉一世的孙子威廉二世成为德国的皇帝。1890年威廉二世希望把更多的权力集中在自己的手中，免了俾斯麦的首相之职。当时由于德国工业的极其迅速的发展，更由于资产阶级要求为资本投资开辟国外市场，要求重新瓜分殖民地，德国的民族主义自豪感和野心急剧膨胀，威廉二世恰恰是这种民族主义的典型代表。1895年他宣布德国是个“世界强国”，并开始致力于建立一支庞大的海军，同时在非洲和太平洋地区迅速地扩张其势力。这种军事扩张与资产阶级在经济上的冒险要求是相一致的。因此，虽然日益壮大的社会民主党极力反对统治者的穷兵黩武，但
