1、202212大众用电|电力行政执法模式探索华北电力大学李 英宋美娜电力行政执法对于保障用电秩序和全面推进依法治国具有重要意义，关乎国民经济发展与人民生命财产安全。习近平总书记在党的二十大报告中强调要“扎实推进依法行政，深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”，因此，研究电力行政执法模式，结合具体实践创新性地探究并推广政企联合执法，坚持问题导向，提高依法行政水平，对于推进新时代全面依法治国和司法行政工作具有深远意义。1电力行政执法及其模式1.1电力行政执法及内容电力行政执法是指国家及地方各级电力行政执法机构与执法人员依据电力相关法律、法规和其他
2、规范性文件等，按照法定程序在用电安全和电力设施保护过程中对相对人采取的直接影响其权利或义务的、保证电力相关法规实施的直接性、管理性行为。电力行政执法的主要目的是用电安全和电力设施保护，一般多采取电力行政检查、电力行业监管、电力行政处罚和电力行政强制等行政行为，涉及到电力业务从业并包括电力行政许可在内。1.2电力行政执法的传统模式现行体制下，电力行政执法模式主要分为两种：（1）电力管理部门执法。电力体制改革之后，电力行政执法权归属于各级政府的电力管理部门，电力管理部门根据规定和职权，在部门内组建各类电力行政执法机构，依法作出电力行政检查与处罚等执法行为，旨在弥补我国电力行政执法政企分开后执法主体
3、的缺位。（2）委托供电企业执法。电力工业部被撤销之后，各地供电公司作为国务院出资的企业单独运营，但是长期以来的执法体制造成的就是供电企业尽管丧失了行政权，但却拥有丰富的执法经验和专业的执法队伍，所以一些地区电力管理部门为了增强执法的专业性，将部分电力行政执法事项与权限以签订行政执法委托书的形式委托给辖区内供电企业，由供电企业在委托权限内依法开展电力委托执法。1.3传统执法模式的不足如前所述，我国电力行政执法在实践中以电力管理部门执法和委托供电企业执法两种模式为主，但是这些模式在取得一定成效的同时仍然存在着不足：一是立法上对电力管理部门的具体指向尚不明确，各地市的电力行政执法主体各有不同，存在主
4、体缺位的风险；二是单纯依靠政府机构开展电力行政执法，行政队伍的专业性相较于电力专业团队尚有欠缺；三是委托供电企业执法模式下，供电企业只能在委托范围内执法，存在执法无效的风险。2政企联合执法模式探析2.1体系构成政企联合电力行政执法新模式是基于“预防为主、整治为辅、打防结合、安全第一”的执法思路，建立以政府设立的电力行政执法机构为主导的执法电与社会时机也难以判断，见效慢。另一方面是价格法第30条没有要求。为尽可能发挥市场在电煤供应中的作用，建议把该条修改为“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，其他调控手段不起作用时，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利
5、润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。”（此文为国家能源集团2022年政研课题关于煤炭（动力煤）保供法律支持制度的研究阶段性研究成果）13|大众用电202212体系、以供电企业为辅助的协助体系的双向并行执法运转体系。（1）以政府电力行政执法机构为主导的执法体系。由各地方政府依据相关法律规定和地方发展实际指定成立，一般多为地方人民政府负责，政府综合经济管理部门（如：在内蒙古自治区，经济和信息化委员会行使行政执法权）主导与承接，联合地方发改委、公安局、应急管理局等相关部门，成立专门的电力行政执法领导小组，下设专门的隶属于政府内部体系的电力行政执法机构（一般为电力行政执法办或电力
6、行政执法大队），组建一支素质过硬、基础扎实、经验丰富的电力行政执法队伍，依法负责辖区内电力设施及电能保护等电力事业的监督与管理。（2）以供电企业为辅助的协助执法体系。从供电公司自身出发，以各区域内供电公司为第一责任人，由供电公司内部安全监管部门承接并组建隶属于公司的电力行政执法协助机构，利用供电企业独有的专业优势和工作经验，抽调一批拥有电力相关知识和管理经验的人员组成这一协助机构，分设电力设备管理、法律事务处理、用电安全、综合管理以及稽查监督等几个下属职能部门，派专员负责上述事宜配合并协助电力管理部门开展电力行政执法工作，最大限度地整合社会资源，寻求一种符合社会发展实际的、切实可行的、高效便民
7、的电力行政执法新模式，保障电网正常供电和用户的用电安全。2.2执法依据1994年关于电力行政执法和电力行政执法监督工作的规定中对电力行政执法的主体作出详细规定，规定电力行政机构有权指定或委托部门、组织和机构执法，在联合执法中必须严格遵守分工要求，在法定范围内执法。1999年，国经贸委、公安部令第8号发布的电力设施保护条例实施细则第3条规定：“电力管理部门、公安部门、供电企业和人民群众都有保护电力设施的义务。”细则强调政府及相关电力行政执法部门和本辖区内供电企业有联合保护电力设施安全的责任。国务院办公厅关于加强电力设施保护工作的通知（国办发200610号）中也提到要积极构建政府统一领导为主、企业
8、参与为辅、置于广大人民群众监督之下的电力设施保护格局，保证供用电秩序和电力设施安全，鼓励健全政企紧密合作的长效机制，提高整体防控与执法水平。以上相关法规都为我国探索实行政企联合电力行政执法新模式提供了有力的政策法规依据。2.3责任定位政企联合模式下的电力行政执法体系是政府作为执法主体、供电企业作为维权主体彼此独立行使权能，有效遏制违法主体危害用电安全行为的闭环执法体系。以政府监督指导供电企业、供电企业向政府寻求支持为执法基本模式，明确责任与分工，避免职能交错和多头管理的混乱局面。政企联合执法模式下，政府层面的电力行政执法机构即电力管理部门对供电企业内的电力行政执法协助机构负有指导督促的责任，供
9、电企业内部的电力行政执法协助机构在发现单位或个人破坏电力设施或危害和扰乱供电秩序时，负有向电力管理部门举报违法案情和提供线索的义务，电力管理部门则根据事实和线索依法对破坏电力设施的主体作出行政执法行为。在违法行为未发生之时，这种政府企业二元执法模式也在发挥作用。电力行政执法机构须依法对用电主体以及供电企业贯彻执行电力法律法规的情况进行监督检查，积极开展法律法规宣传工作和用电安全培训工作，协调各方做好电力设施保护行政执法工作。供电企业内部电力行政执法协助机构须积极配合电力管理部门的执法工作以及法律宣传工作，贯彻落实涉电的法律法规，依法供电，维护供用电安全秩序；定期向电力管理部门汇报工作开展情况，
10、重点对破坏电力设施行为、电力安全隐患进行有组织的调查与统计，便于在此基础上开展专项整治工作，总结经验，制定有效可行的预防和治理方案并推广。由此，厘清电力行政执法机构与企业内部电力行政执法协助机构的权责与分工，从根本上阻隔了联合工作机制下职权交叉、执法松散的问题，能够有效地保障政企联合执法常态化机制的建立与完善。2.4联合执法工作机制（1）联合检查、办案机制。坚持以政府电力行政执法机构为主导、供电企业电力行政执法协助机构打配合、用户执行落实三位一体的联合检查、办案机制，组建政企联合巡查大队，定期或者不定期地进行电与社会14202212大众用电|电与社会用电安全联合检查，有效监督指导用户用电安全，
11、打击危害用电安全违法犯罪行为，由供电企业主动发现问题并及时反馈，电力行政执法机构作出通知并责令限期整改，否则将依法落实行政处罚或强制措施，真正做到一处不漏地检查，一处不遗地整改。（2）联合培训机制。重点开展执法人员业务能力培训，依托供电企业专业人员指导，开展联合培养，不断提高电力行政执法队伍的专业性；对辖区内重要电力用户建档立案，进行用电安全宣传与培训，及时发现并通报安全隐患，督促排查与治理，不断提升重要电力用户的治理与执行能力，从源头解决问题。（3）联合宣传机制。电力行政执法机构联合供电企业通过电视、微信及短视频平台等各种途径宣传政企联合执法模式和执法工作动态，集中曝光一批典型违法案例进行宣
12、传警示，提升联合执法工作模式的社会威信与震慑力，督促并引导广大人民群众提高安全用电、遵纪守法的自觉性；不断扩大宣传电力法等相关法律法规，根据地方发展实际制定有针对性的宣传手册，例如南方梅雨季节用电安全注意事项、树障在雨天对电力线路的安全隐患等，通过联合宣传为电力行政执法营造良好的社会环境，提升执法水准。2.5我国现有的执法实践及成效通过调研，目前国内山东、江苏、上海、广州等多个省市已经成立了电力行政执法机构，并依照法律规定联合辖区内供电企业开展了政企联合电力行政执法模式的探索并初见成效，尤以广州市最为突出，以下进行简要阐述：2017年，广州市工业和信息化委员会批准成立了内设机构广州市电力行政执
13、法支队，由市统筹编制20人次，随后，广州供电局设立广州供电局电力行政执法协助中心，联合执法支队共同构建政企联合电力行政执法新模式，突破传统执法模式的困境，优化执法。除了机构人员的设置，广州市政府还建章立制，旨在从立法层面进一步建立健全联合执法模式，颁布了广州市工业和信息化局电力行政执法工作办法广州市政府工业和信息化部门电力行政处罚自由裁量权规定和广州供电局电力行政执法协助工作管理实施细则，从制度与规则两个方面确保了政企联合执法模式的顺利实施，规避了诸多法律风险，建立起长效、可行的联合执法机制，具有极大的借鉴意义。3采用政企联合执法模式的必要性3.1弥补了电力行政执法主体的缺位电力体制改革深刻地
14、影响着电力行政执法模式，就我国而言，电力行政执法难的主要原因就是我国现行法律对于执法主体的规定不明确。政企联合执法模式之下，政府的电力管理部门联合供电企业形成分工明确、协调有序的专业执法体系，其利用各自优势，具有极大的合理性，在一定程度上有效解决了电力行政执法主体的“立法缺失”的问题。3.2提高了执法队伍的专业性电力体制改革前，供电企业不仅拥有电力行政执法权，更有与之相匹配的专业的执法队伍以及长期的执法经验；电力体制改革后，政府电力管理部门虽拥有了行政执法权，但却时常受限于执法经验不足、执法人员专业性不够等问题，导致传统执法模式下政府不能及时、有效地行使电力行政执法权，也无法在短时间内建立一支
15、专业过硬、富有经验的电力行政执法队伍来保障执法的有效开展。政企联合开展电力行政执法，以政府所设电力行政执法机构为主导，由供电企业成立专门机构协助执法，有效化解了政府工作人员不具备电力专业知识和执法经验的现实短板，弥补了队伍专业性的不足，便于电力行政执法常态化工作开展。3.3构建了权责明确的新型执法体系在传统执法模式下，电力行政执法权统归于政府电力管理部门，供电企业已经完全丧失行政执法权，现在政企联合执法模式的提出与实践，为电力行政执法模式的探索注入了新活力。在政府电力管理部门与供电企业联合执法模式下，由政府一方主导电力行政执法工作的开展，供电企业充当“协助者”这一重要角色，权责明确、定位清晰，既避免了陷入多头管控混乱局面的可能性，有利于形成长效管理机制，又能将供电企业置于政府执法部门的监督之下，可以有效地制约供电企业的权力，防范权力的滥用，从而保障了电力行政执法工作的合法性与合理性。15
