1、额济纳旗国土空间总体规划编制工作要点思考闫慧敏1 阿拉腾苏和2 杨海翔1 丑迎1(1.内蒙古科瑞房地产土地资产评估有限公司 内蒙古 呼和浩特 0 1 0 0 1 0;2.额济纳旗自然资源局 内蒙古 阿拉善盟 额济纳旗 7 3 5 4 0 0)作者简介闫慧敏(1 9 8 7年),女,内蒙古呼和浩特市,主要从事国土空间规划、基准地价等工作研究。摘 要 新时期、新背景下的规划,包括国土空间规划编制工作的理念和重心已发生变化,编制理念已转向“生态文明”和“以人民为中心”,编制重心已倾向于尊重自然地理格局,顺应自然发展,重视本底数据和资源禀赋。本文在国土空间规划背景下,以旗县级国土空间总体规划的编制工作
2、为落脚点,分别对编制的基础工作和重点工作进行思考。通过对新时期、新背景下的总体规划编制工作要点的思考,旨在为额济纳旗国土空间总体规划编制工作提供一些参考。关键词 额济纳旗;国土空间总体规划;编制 1.引言我国的空间规划起步于计划经济时期1,在当时的时代背景下,可将城市规划视为“落实”建设项目的空间载体2。后来,经过计划经济与市场经济“双轨制”体系探索,再到“多规冲突”的矛盾出现,规划经历了不同时期的探索和转型。早在2 0 1 8年2月份,就已有文件提出实行规划(土地和城市)的融合,推进“多规合一”;中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见(以下简称 若干意见)于2 0 1
3、9年5月正式发布,这标志着国土空间规划顶层设计在我国已基本确定。党的“十八大”以来,生态文明建设被提到了前所未有的高度2。国土空间规划以崭新的面貌更广泛和深入的落实生态文明、绿色发展和多规合一。国土空间规划以国土空间开发保护格局为主要框架,实现高效发展、社会公平、持续利用的新方向;以继续推进和实施规划融合为主要目标,从生产、生活、生态三个维度构建集约、适度、和谐、可持续发展的国土空间新格局;以形成和建立“一张图”信息平台为落脚点,构建统一的四个体系,即编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,构建统一的基础信息平台,形成全国国土空间开发保护“一张图”。2.新时期规划工作的基础 若
4、干意见 的出台,确定了我国的国土空间规划“五级三类、四梁八柱”的规划体系。2 0 2 1年为“十四五”开局之年,也是规划改革的攻坚之年。根据现有相关文件精神和要求,县(旗)乡级的空间规划具体内容和编制流程等工作,在国家层面、省或自治区层面并没有做明确规定。由于缺乏依据,因而使得编制工作难度增加,然而也为县(旗)乡级的编制工作提供了一定的灵活性、可操作性。现阶段额济纳旗国土空间规划项目组的编制工作,重点参照自然资源部办公厅印发的 市级国土空间总体规划编制指南(试行)(2 0 2 0年9月版),初步认为大体思路不会偏差,但是精细程度应是不够。鉴于此,结合旗(县)级的应用要求,应有以下四个方面的工作
5、重点,也是工作基础。2.1明确国土空间规划的定义 若干意见 对“国土空间规划”中明确做出的定义为:国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据3。这可视为政策层面的定义。在技术层面,若干意见 同样给出解答:“国土空间规划”是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排,包括总体规划、详细规划和相关专项3。国土空间规划是一项层级性的公共政策,不同层级的国土空间规划侧重的主要问题也不同4-5。县(旗)级的国土空间规划在空间上要落实上位规划,安排好用地与保护的冲突,以底线管控和用途管制为工作落脚点,同时要做好向下的传导工作。2.2明晰资源禀赋特点每个
6、旗(县、区)都有各自独特的特点,立足本地的国土类型特性、找准资源禀赋特点、依据自然地理格局,才能避免所谓的“千城一面、千村一面”。注重自然地理格局的规划,才是真正意义上的尊重自然、顺应自然。额济纳旗地处内陆高原,西部马鬃山地区地势起伏大,中间低,中东部地区地势起伏平缓,海拔在8 9 81 5 9 8 m之间。主要山峰山脉为马鬃山,地貌主要由751 资源综合DOI:10.16631/15-1331/p.2022.06.053戈壁、低山、沙漠、河流、湖泊和绿洲等构成6。当地气候干燥,呈典型的干燥大陆性气候特点。境内大部分地区降水量在1 0 0毫米以下,难以满足或维持植被正常生长繁殖所需的水分,加上
7、该地区风沙较大,土壤疏松,造成植被稀疏、植株低矮。黑河是中国第二大内陆河,发源于祁连山北麓中段,流域涉及青海、甘肃、内蒙古三个省、自治区,进入额济纳旗称额济纳河,额济纳旗的浅山丘陵发育了大量的自然沟谷,根据全区河湖普查成果,境内除黑河干流平原水网外,共有自然冲沟2 4 5条,这些沟谷虽处于干旱酷热的自然环境,但每场有效降雨形成的径流对河谷松散层及尾闾形成的补给不容小觑,有的渗入基底裂隙,得以长期保持和调蓄,这些零散水源的赋存对维系当地脆弱的生态环境和人畜饮用具有十分重要的意义。另外额济纳旗政府也一直持续加大造林绿化力度,全面抓好各项林业生态建设,并通过财政金融扶持政策,鼓励社会各方面力量参与林
8、业建设,有效增加森林资源总量。额济纳旗国土面积大,国土多样性特点显著。根据额济纳旗人民政府网站上的额济纳旗第三次国土调查主要数据公报,额济纳旗(含蒙甘行政界线未勘定区域)耕地面积为1 8 1 0 1.9 3 h m2、种植园用地面积为4 5.7 0 h m2、林地面积为6 8 9 8 6 1.3 0 h m2、草地面积为2 6 4 4 3 9 2.1 8 h m2、湿地面积为1 4 5 2 2.1 2 h m2、城镇村及工矿用地面积为1 3 4 8 6.8 6 h m2、交通运输用地面积为1 4 8 5 2.7 9 h m2、水域及水利设施用地面积为3 1 1 1 6.3 8 h m26。土地
9、用途多样,土地利用类型在空间分布上有较为明显的分布规律,苏泊淖尔苏木、赛汉陶来苏木、达来呼布镇、东风镇为林地集中分布区;巴彦陶来苏木是耕地集中分布区;牧草地穿插其间,呈现带状分布。立足本地资源禀赋特点做规划,是本次国土空间规划工作的基本要求,结合资源禀赋特点,更易实现因地制宜。2.3强化底线约束我国进入城市化和工业化快速发展,各地区的国土空间格局发生了剧烈变化,多地表现为城市扩张和工矿业用地扩张趋势明显7。摸清底线是为规划打好坚实基础的前提,国土空间规划与以往的规划存在不同,不再是倾向于工业时代、单纯对土地的规划。通过“双评价”、“双评估”和相关的专题研究对摸清底线有支撑和指导的作用。“双评价
10、”可以识别重要敏感的生态空间、宜耕宜牧的农业空间和适宜建设的城镇空间。“双评估”是加强对现状资源利用的绩效评估和未来面临风险的安全评估。额济纳旗的增量指标有限、产出效率不高,加之气候变化和资源短缺同样会对底线产生负面影响8。强化底线约束条件,以此为界,在此基础上的规划,才是真正适宜本地发展的规划。额济纳旗自然资源丰富,但同时生态环境问题也日益严重。如何有效利用保护和开发资源,达到资源利用与生态环境并重是一个严峻的挑战。处理开发利用和保护问题,既不可牺牲资源和环境的可持续性来求得经济发展,也不可对资源和生态环境竭泽而渔,应该是保护和开发利用两者并重,保护中求发展,发展中重保护。2.4识别机遇挑战
11、自2 0 1 8年自然资源部成立以来,就肩负起整合主体功能区规划、土地利用 规划、城乡规划等实现“多规合一”的管理职责。现阶段,自然资源统一管理的理论和体系还不完善,加速“多规合一”对当前工作存在机遇与挑战,国土空间规划在此大背景下迎来了新的契机。在新时代的发展中,须通过深化改革来解决多规不协调的问题9。面临新时代背景、新发展契机,额济纳旗的国土空间规划应构建新的发展格局与之协调。新的发展格局是体现在多方面的,如生态文明、社会人文、经济发展等多个方面,上述活动的实施必然需要空间的支撑,在空间格局上做出反应。因此,优化国土空间布局,推动区域协调发展成为规划的重中之重。强化规划分区定位,区分生态脆
12、弱区、农业发展区、重点开发区等制定差异化的政策,分区分类精准支撑,形成有序的国土空间和保护利用空间。3.做好空间规划的思考3.1深刻理解“以人为中心”国土空间规划的发展理念向“以人为中心”转变,以人民为中心,同样是经济社会发展阶段提出的新要求。如何体现“以人为中心”,优先考虑的应是解决老百姓关心的问题,国土空间规划可以作为提升城乡居民福祉的重要途径。城镇化是以人为核心的城镇化,城镇化是国土空间规划的重要一环,它涉及城市的等级结构、发展格局形态、基本公共服务配置、人地关系演变趋势等方面。从当前国土空间规划工作来看,虽国土空间规划的理念重在强调“以人为中心”,但并未构建与该理851念相匹配的方法及
13、支撑体系。导致在以人民为中心、为人民服务的过程中,工作缺少弹性和灵活性。梁鹤年则认为国土空间规划的核心内涵应该是“以人为本”,并且应将其作为判断规划好与不好的最重要标准1 0。3.2保护与发展如何协调保护和发展是国土空间规划的两大主题,看似矛盾的两个方面,却能在空间格局中相得益彰。二者如何做好协调,首先应确定位序,坚持生态优先的发展理念,国土空间规划更多关注生态产品价值和自然资源属性。其次,在保护的基础上发展,可以实现绿色发展、永续发展。做到保护与发展协调并进,更有助于实现全面绿色转型,统筹发展与安全。额济纳旗旗域内地广人稀,生态保护红线面积范围较大,建设用地呈紧缺状态,尤其是交通型建设用地。
14、在此前景下,保护与发展矛盾凸显。在编制自治区级国土空间规划过程中,要立足内蒙古自治 区 区 情,以 习 近 平 新 时 代 中 国 特 色 社 会 主义思想为指导,牢固树立新发展理念,牢牢把握“把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障”的战略定位,坚持生态优先、绿色发展。同样,在编制额济纳旗国土空间规划过程中,也要立足额济纳旗旗情,始终把生态文明建设放在突出位置来抓,着力筑牢祖国北方重要的生态安全屏障。额济纳旗以生态为要,以文化旅游、口岸物流等为新的发展动力,确立了“生态立旗、工业强旗、口岸兴旗、旅游惠旗、文化塑旗、双拥固旗”的发展思路,该思路与国土空间规划的理念相一致。3.3坚持问题导向,强化忧
15、患意识找准问题、以问题为导向,洞察未来风险、强化忧患意识,是国土空间规划的基础。编制工作中,应先建立底线思维,统筹发展与安全,对于长期发展问题要坚持底线思维。通过底线约束反应出的问题,提升忧患意识,明确目标与定位,实现“规划”引领。3.4重视上位规划的指导作用上位规划对下位规划起着指导作用,新时代背景下的国土空间规划采用的是分级审批、分级授权。当前的规划编制过程中,矛盾点主要在于盟、市级规划和旗县级规划基本在同步开展。此外有的地区总体规划和详细规划在同步开展。上位规划的指导作用在当前显得薄弱。如何能与上位规划有效衔接,充分发挥上位规划的指导、引领作用,成为当前编制工作的难点之一。4.结束语当前
16、国土空间规划编制工作的整体进度相对滞后,基础应用也之滞后于客观需求1 1。构建生态文明背景下国土空间规划的理论与技术体系,可更好的服务于自然资源管理、规划用途管制。注重加强规划实施与监管体系,建立政府对总体规划实施监督评估监控机制。落实自然资源部的体检和评估制度,从人口变化、用地结构、综合交通、资源环境等多个方面进行实时监控、评价、校核,实时动态监测规划实施情况,建立预警机制和违法管控,多角度为规划落实和调整作为参考依据。本文通过思考国土空间总体规划编制工作的重点,以明确编制工作的重点和难点为入手点,基于资源禀赋的利用和自然地理格局的匹配为依托来发现问题和解决问题,是在规划过渡时期沟通与衔接的工作基础。基于现状实际出发,做好新背景下的规划工作,将是漫长的过程和任重而道远的过程。参考文献1赵民.国土空间规划体系建构的逻辑及运作策略探讨J.城市规划学刊,2 0 1 9(4):8-1 5.2朱雷洲,谢来荣,黄亚平.当前我国国土空间规划研究评述与展望J.规划师,2 0 2 0(8):5-1 1.3 中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 Z.2 0 1 9.4中共中央办公
